Regulacje prawne dotyczące publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego powodują wiele problemów w praktyce. Poniższy artykuł przedstawia w krytyczny sposób obowiązujące przepisy. Zachęcamy Państwa do podzielenia się swoimi uwagami i doświadczeniami w tej sprawie oraz do wyrażania opinii o rozważaniach Autora i zaproponowanym rozwiązaniu.


Nowe zasady ogłaszania uchwał

Naczelny Sąd Administracyjny 1 marca 2010 r. (II OSK 2038/09) wydał kolejny wyrok, którego orzeczenie dotyczy trwającego od kilkunastu lat sporu pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.] a organami nadzorczymi, o procedurę i zakres przedmiotowy uchwał ogłaszanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Autor w niniejszym artykule stara się rozprawić z kosztowną i bezużyteczną w praktyce instytucją „ogłaszania aktów prawa miejscowego” w dziennikach urzędowych wydawanych przez wojewodę, proponując jednocześnie rozwiązanie, którego powszechne zastosowanie mogłoby ograniczyć ciągły stan niepewności dezorganizujący pracę urzędów oraz przenieść dyskusję i pojawiające się co chwilę różnice zdań pomiędzy organami j.s.t. a organami nadzorczymi i wydawcami tych dzienników – do czasu racjonalnego uregulowania tej sprawy – wyłącznie do sfery rozważań teoretyczno-doktrynalnych.


Obowiązek ogłaszania w dzienniku urzędowym nie wynika z Konstytucji RP

Powszechna dostępność treści przepisów, które nakładają obowiązki lub przyznają uprawnienia określonym podmiotom jest jedną z podstawowych cech demokratycznego państwa prawnego. Zagwarantowanie adresatom przez władzę publiczną możliwości zapoznania się z treścią norm prawnych w czasie umożliwiającym wykonanie niezbędnych czynności przygotowawczych do ich przestrzegania jest z kolei podstawową gwarancją praworządności państwa.
W tym duchu kwestię tę reguluje Konstytucja RP , której przepisy warto przytoczyć:
Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Art. 88. 1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
3. (…).

Art. 94.  Konstytucji RP  Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Jak łatwo zauważyć, przywoływany w bardzo wielu publikacjach pogląd, że sprawa sposobu ogłaszania aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest „zamknięta” w Konstytucji jest nieporozumieniem. Konstytucja zawiera jedynie dyspozycję nakładającą obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego wydanych przez organy j.s.t. ale decyzję w jakiej ma to odbyć się formie i w jakim trybie pozostawia ustawodawcy.

Ustawodawca dokonał tego uchwalając ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, z późn. zm.) [ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych], która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.

Niestety do chwili obecnej nie została w zadowalający sposób uregulowana kwestia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego, bowiem regulacja ustaw samorządowych jest w tej materii szczątkowa.

 

Odrobina nieodległej historii

Do 31 grudnia 1998 r. funkcjonowało bardzo dobre rozwiązanie. W wojewódzkim dzienniku urzędowym wydawanym (i drukowanym metodą powielaczową) przez (49-ciu) wojewodów publikowane były „wyłącznie” uchwały, dla których taką formę ogłaszania wyraźnie przewidywały przepisy ustawy. Rozstrzygał o tym art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej ogólnej (tekst jedn. Dz. U. Nr 32, poz. 176, z późn. zm.), w dzienniku urzędowym ogłasza się cyt.: „3) przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą”. Treść przepisu była dokładnie powtórzona w obowiązującym w tym samym czasie co ustawa, rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421). Biorąc pod uwagę obszerność niniejszych rozważań odpowiedź na pytanie czy rozwiązanie takie byłoby zgodne z obecnie obowiązującą Konstytucją autor pozostawia otwarte.

Przez lata 1999 i 2000 r. do czasu wejścia w życie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, sprawa ogłaszania aktów prawa miejscowego była uregulowana bardzo niejasno w ustawach:  o samorządzie województwa oraz z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577, z późn. zm.). W okresie obowiązywania tych ustaw pojawiły się pierwsze nieporozumienia między organami j.s.t. i organami nadzoru, które z uchwał powinny podlegać ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a które nie.


Rozwiązanie na dziś

Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych obecnie w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (dotyczy j.s.t.):

  • (…) 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;
  • 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;
  • (…) 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;
  • 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:
    • a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
    • b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;
  • 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;
  • 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;
    • 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;
  • 9) statut urzędu wojewódzkiego;
  • 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.


Trudno jest znaleźć wytłumaczenie dlaczego wbrew zasadom ekonomiki i organizacji, czyli ogólnie rzecz ujmując zdrowemu rozsądkowi, ustawodawca wprowadził obowiązek, aby w publikatorze ukazującym się średnio na 1/16 terytorium kraju ogłaszane były uchwały obowiązujące jedynie na terenie gminy, przeciętnie obejmującej niespełna 1/3000 powierzchni całego terytorium. Wykorzystanie tak trywialnego argumentu ma na celu zobrazowanie bezsensu stosowanego obecnie rozwiązania publikacji aktów wszystkich gmin z danego województwa w jednym publikatorze, którego nie uzasadnia żadna przesłanka wynikająca z zasad państwa praworządnego.

Pośrednią pochodną dysproporcji skali (zasięgu na jakim ogłaszane są uchwały j.s.t. szczególnie na szczeblu gminy) są problemy związane z brakiem możliwości wprowadzenia czytelnego podziału uchwał organów j.s.t. na akty prawa miejscowego podlegające publikacji oraz na uchwały tzw. zwykłe, które publikacji nie podlegają. Zdaniem autora różnicowanie sposobu ogłaszania uchwał organów j.s.t. w ogóle nie znajduje uzasadnienia, przy czym z uwagi na ilość tych uchwał oraz obecne możliwości technologiczne, ogłaszanie wszystkich uchwał za pośrednictwem dzienników urzędowych wydawanych przez wojewodę na pewno nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym ani potrzebnym.

Spory, które powstają na styku organów j.s.t. i organów nadzorczych nie wynikają z przekonania tych pierwszych o potrzebie ogłoszenia uchwały (gdyż z praktycznego punktu widzenia jest to czynność absolutnie zbędna) lecz są konsekwencją niewłaściwego (zdaniem nadzoru) kwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego przez organ j.s.t. i skierowania jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym na co wojewoda się nie godzi lub odwrotnie, organ j.s.t. nie przewidział jej ogłoszenia w swojej uchwale, a wojewoda z kolei „utrzymuje”, że uchwała taka powinna być w nim ogłoszona. O zbędności tej procedury świadczy chociażby fakt, że j.s.t. nie podają w uchwałach miejsca ogłoszenia uchwał zmienianych lub uchylanych, co jest bardzo poważnym błędem formalnym w przypadku np. ustaw i aktów wykonawczych. Spór ten dotyczy także samych wojewodów. Uchwały dotyczące tego samego zakresu przedmiotowego w jednym województwie są ogłaszane w dzienniku urzędowym a w innym nie.

Dotychczasowa praktyka

W orzecznictwie prawidłowe ogłoszenie uchwały urosło do rangi podstawowego warunku jej wejścia w życie, a więc rozpoczęcia bytu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 9 listopada 2001 r. stwierdził: „według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nieogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on wejść w życie” (sygn. akt III SA 1170/01, OSS z 2002 r. Nr 1, poz. 23).

Stosowana niemal od zawsze praktyka zamieszczania na końcu uchwały (w przepisach końcowych) przepisów o sposobie jej ogłoszenia (oczywiście jeżeli podlegała ogłoszeniu) i o terminie wejścia w życie doprowadziła do ukształtowania się tych przepisów w określonej formie, niezmiennej od wielu lat, mimo zmiany przepisów prawa. Zdaniem autora forma ta nie tyle jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, co po wejściu w życie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych staje się zbędna.


Standardowy przykład:

§ A. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa ...

W przypadku sporu o to, czy uchwała podlega ogłoszeniu, czy nie okazuje się, że zastosowanie takiego zapisu staje się źródłem wielu komplikacji. Tym samym uniemożliwia się wdrożenie uchwały bez przejścia długotrwałej procedury skargowo-odwoławczej, na którą składa się wszczęcie postępowania w sprawie sprawdzenia, czy uchwała jest zgodna z prawem, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga do WSA, a następnie skarga kasacyjna do NSA. Nawet jeżeli organ j.s.t. przyzna rację organowi nadzoru, dostosowanie uchwały polegające na formalnej zmianie uchwały przez organ, który ją podjął, opóźnia wejście w życie uchwały w czasie od kilku tygodni do kilku miesięcy.


Ireneusz Krześnicki

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 2)
Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 3)

_______________________________________________________________________________________________________________


Zachęcamy do zapoznania się z książką autorstwa Mariana Moszoro pt. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze użyteczności publicznej.Książka jest poświęcona organizacji usług w sferze użyteczności publicznej realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Autor wyodrębnia i analizuje zagadnienia efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego dla fazy inwestycyjnej i fazy operacyjnej, z uwzględnieniem polskich warunków prawnych i ekonomicznych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl