Pisaliśmy o tym również:
Ustalenie daty dobudowy ma istotne znaczenie dla legalizacji samowoli budowlanej (II OSK 1373/08)

Wyrok

z dnia 15 września 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

II OSK 1373/08

Istotą art. 103 ust. 2 p.b jest to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48 p.b, ale regulacje zawarte w przepisach p.b z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli.

LEX nr 597233

597233

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Zygmunt Niewiadomski, del. WSA Wojciech Mazur (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 165/08 w sprawie ze skargi S. L. i A. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. H. na rzecz S. L. i A. L. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 165/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. i A. L. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) nakazującą S. i A. L. rozbiórkę klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanej na działkach nr (...) i (...) obr. 75 Kraków - Podgórze przy ul. (...) nr (...) w Krakowie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2006 r. E. H. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o wydanie nakazu rozbiórki garażu i przybudówki domu wybudowanego na działce nr (...) obr. 75 w Krakowie będącej współwłasnością S. i A. L. stwierdzając, że przybudówka znajduje się w znacznej części na jego działce, a ściana zawierająca okna i rynny jest na niej całkowicie zlokalizowana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, decyzją z dnia (...) maja 2007 r. nakazał S. i A. L. rozbiórkę wybudowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej klatki schodowej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2006 r. ustalono, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działkach (...) i (...) obr. 75 Kraków - Podgórze przy ul. (...) nr (...) w Krakowie. Zasadnicza część budynku zlokalizowana jest na działce nr (...), natomiast jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej budynku, jego cześć wykonano także na działce nr (...) obr. 75 Podgórze. Elementem, usytuowanym częściowo na działce (...) jest klatka schodowa, dobudowana po 1995 r., bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Dobudowa jest obiektem 2-kondygnacyjnym. Na podstawie tych ustaleń organ stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 20216 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że dostrzegając możliwość legalizacji samowoli budowlanej postanowieniem z dnia z dnia 13 lutego 2007 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył w trybie w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane na inwestora obowiązek dostarczenia do dnia 15 marca 2007 r. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi oraz oświadczenia o prawie dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacyjnego zrealizowanej samowoli budowlanej.

W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie L. podnieśli, że organ I instancji nie rozpoznał ich wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego złożonego przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r., w związku z toczącym się i mającym prejudycjalne znaczenie dla niniejszej sprawy, postępowaniem przed Sądem Rejonowym w Krakowie w sprawie (...) o ustalenie prawa do dysponowania terenem w części działki nr (...), na której znajduje się sporna klatka schodowa.

Natomiast co do zarzutów dotyczących samej decyzji odwołujący się wyjaśnili, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika jednoznacznie, że klatka schodowa częściowo usytuowana na działce nr (...) została dobudowana po roku 1995 r. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że klatka schodowa została dobudowana po roku 1995 r., jednocześnie nie wskazując żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, a ustalenie daty wybudowania spornej klatki schodowej ma istotne znaczenie ze względu na zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 - powoływanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.) bądź ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 r. w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki został orzeczony prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że przez Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w sprawie o nabycie prawa zabudowanego gruntu nie ma wpływu na obowiązek organu wynikający z wymienionych wyżej przepisów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. i A. L. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnym jego zastosowaniu tj. wszczęciu postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego zgłoszonego na podstawie zawiadomienia o przystąpieniu do jego użytkowania w 1994 r. tj. pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a także polegające na błędnym przyjęciu, iż klatka schodowa została dobudowana do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr (...) i (...) Kraków-Podgórze po 1995 r., co pozostaje w sprzeczności z posiadaną dokumentacją. Skarżący zarzucili również naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia, się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy oraz prowadzenie postępowania w taki sposób, że wywołuje ono wątpliwość, co do prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć faktycznych i prawnych, które pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie wyjaśniono zdaniem skarżących wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia, a w szczególności pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego tj. zawiadomienia Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 21 września 1994 r. o przystąpieniu do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu, w świetle którego stwierdza się, że obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie dostrzegły mechanizmu rządzącego postępowaniem administracyjnym polegającego na tym, że w przypadku gdy stan faktyczny w sprawie wiąże się z regulacją prawną, które uległa zmianie, to w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy zastosowanie znajdzie norma dotychczasowa, czy też norma nowa. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu I instancji ustalenie, że sporna klatka schodowa została wybudowana po 1995 r. w świetle materiału dowodowego jest dowolne i gołosłowne. Organy administracji nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania klatki schodowej po tej dacie. Odmienne ustalenia w tym zakresie prowadziłyby do zastosowania regulacji Prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że pozostałe aspekty sprawy tracą na znaczeniu, gdyż nie można ustosunkować się do tego, że inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy, czy też oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że na wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazuje również to, że organ ten nie rozstrzygnął w sprawie całego wniosku E. H., a ograniczył się wyłącznie do spornej klatki schodowej.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku E. H. zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.), w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nietrafne i nieuzasadnione przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, a w konsekwencji naruszenie

- prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przebudowa i zadaszenie klatki schodowej prowadzone były po 1995 r. w warunkach ciągłej samowoli budowlanej, o czym świadczą zeznania pierwszych właścicieli nieruchomości małżonków Ł. o kontynuacji budowy w 1996 r. oraz kolejnego właściciela Eugeniusza Kuliga o zadaszeniu klatki schodowej w grudniu 1996 r. Również dokumenty inwentaryzacyjne znajdujące się w aktach sprawy i stanowiące załącznik do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu z dnia 24 września 1994 r. potwierdzają, że sporna klatka schodowa jest obecnie o połowę większa.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dostrzegł, że zakończenie budowy było niemożliwe przed 1995 r., zaś całkowicie niezrozumiale pozostaje, w świetle akt sprawy, na podstawie jakich przesłanek Sąd I instancji przyjął, że jest to okoliczność nie wyjaśniona. O tym, że zakończenie samowoli budowlanej nastąpiło po 1995 r. świadczą liczne dowody w postaci prywatnych i urzędowych dokumentów dotyczących nieruchomości małżonków L. oraz zeznania świadków. Należy zatem uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jest uzasadniony.

Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1994 r. nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej wykonanej na nieruchomości, do której inwestorzy nie posiadają prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i A. L. podnieśli, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów k.p.a. jest nieuzasadniony, bowiem wojewódzki sąd administracyjny przy wydaniu wyroku nie stosował tych przepisów, natomiast art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego naruszenie podnosi skarga kasacyjna w ogóle nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy, gdyż właściwy organ zawiadomieniem z dnia 21 września 1994 r. przyjął do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do meritum należy wskazać, iż nie są zasadne zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i słusznie uznał, że organy pochopnie i dowolnie przyjęły, iż inwestycja została zrealizowana po 1995 r. praktycznie nie przeprowadzając żadnej analizy zebranych w tym zakresie dowodów.

Ustalenie daty wybudowania klatki schodowej ma istotne znaczenie ze względu na zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. bądź ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Przede wszystkim w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwie inwentaryzacje budynku usługowo - mieszkalnego położonego przy ul. P. działka nr (...). Pierwsza - nie opatrzona żadną datą - sporządzona przez inż. Jerzego Wojciechowskiego stanowiąca załącznik do zawiadomienia z dnia 21 listopada 1994 r. o przystąpieniu do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu, z której wynika, że klatka schodowa ma wymiary 4 m x 2,4 m oraz druga inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez inż. Stefana Popielę z dnia 31 lipca 2006 r. z wymiarami klatki schodowej 7,28 m x 3,8 m. Do tej okoliczności organy obu instancji w ogóle się nie odniosły mimo, iż porównanie obu inwentaryzacji wskazuje, że po zgłoszeniu o przystąpieniu do użytkowania mogło dojść do rozbudowy spornej klatki schodowej. Przyjmując, że klatka schodowa została wybudowana po 1995 r. organy nie dokonały także oceny zeznań świadków złożonych w toku postępowania administracyjnego, jak również załączonych do akt protokołów zeznań świadków złożonych w toku postępowania przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Podgórza Wydział I Cywilny w sprawie z powództwa małżonków L. przeciwko E. H. o przeniesienie własności i o ochronę posiadania. W szczególności chodzi tu o te dokumenty i zeznania, z których wynika, że budynek pochodzi z lat 70 - tych i jest podpiwniczony, a do piwnic prowadzi sporna klatka schodowa, co wskazywałoby, że budynek nie mógł być wzniesiony bez klatki schodowej.

W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został wbrew stanowisku skargi kasacyjnej ustalony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że zarówno budynek usługowo - mieszkalny położony przy ul. (...) działka nr (...), jak i dobudowana do niego klatka schodowa zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Uzewnętrznieniem zaś stosunku ustawodawcy do samowoli budowlanej jest art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym podjęcie budowy lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, powoduje nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu lub jego części. Rygoryzm art. 48 łagodzi art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nie stosuje się art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne.

Istotą zatem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48, ale regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli.

W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, czy w sprawie spełniony został warunek zakończenia budowy klatki schodowej przed datą wejścia w życie nowych przepisów, a to jak słusznie podkreślił Sąd I instancji stanowiło naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec braku ustalenia przez organy, która z regulacji prawnych znajdzie zastosowanie w sprawie twierdzenie skargi kasacyjnej, że samowolna dobudowa klatki schodowej na nieruchomości nie należącej do inwestorów, nie ma "najmniejszych prawnych szans legalizacji" należy uznać, za co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem ustalenie powyższej kwestii pozwoli na ocenę, czy istotnie decyzja o rozbiórce części budynku jest jedyną prawidłową, jaka może zostać wydana w przedmiotowej sprawie.

Podzielić także należy stanowisko Sądu I instancji, że o wadliwości postępowania przed organami administracji przesądza również okoliczność, że z nieznanych przyczyn rozpoznały one jedynie część wniosku E. H. z dnia 18 stycznia 2006 r. ograniczając się do spornej klatki schodowej, pomijając natomiast wniosek dotyczący rozbiórki garażu. Zauważyć tu należy, że organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma.

Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1373/08