Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., I OSK 672/10, Lex nr 595462

Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. stwierdzenie tryb udzielania ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje zatem uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriw przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu.

Pisaliśmy o tym również:
Wynagrodzenie pracowników niepublicznego przedszkola w okresie wakacyjnym

 

Wyrok

 

z dnia 12 maja 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

I OSK 672/10

 

1. Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. stwierdzenie "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje zatem uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu.

2. Obowiązkiem gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia niepublicznego przedszkola bez względu na wymiar czasu jego przebywania w placówce.

3. Organ samorządu terytorialnego nie ma prawa weryfikowania czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe.

LEX nr 595462

595462

Dz.U.2004.256.2572: art. 90 ust. 4

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie NSA: Ewa Dzbeńska, del. Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.).

 

Sentencja

 

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Haczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 750/09 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na uchwałę Rady Gminy Haczów z dnia 9 marca 2009 r. nr XXV/189/09 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę kasacyjną.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 750/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność § 2 ust. 3, § 6 ust. 2 i § 8 uchwały Rady Gminy Haczów z dnia 9 marca 2009 r. nr XXV/189/09 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddalił skargę w pozostałej części oraz wstrzymał wykonanie uchwały w zakresie określonym w pkt 1 wyroku do czasu uprawomocnienia się wyroku.

 

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Gminy Haczów w dniu 9 marca 2009 r. podjęła uchwałę nr XXV/189/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. W podstawie prawnej powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 21591 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

 

W dniu 25 czerwca 2009 r. Rzecznik Praw Dziecka wezwał Radę Gminy Haczów do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały dnia 9 marca 2009 r. nr XXV/189/09 w części, w której uzależnia wysokość przyznawanej dotacji dla niepublicznego przedszkola od wymiaru godzin opieki nad dziećmi (§ 2 ust. 3 uchwały) oraz faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w wymiarze miesięcznym (§ 6 uchwały).

 

Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. Rada Gminy Haczów odpowiedziała na to wezwanie wskazując, że argumenty w nim zawarte będą przez Radę analizowane.

 

Rzecznik Praw Dziecka wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części w jakiej uzależnia wysokość przyznawanej dotacji dla niepublicznego przedszkola od wymiaru godzin opieki nad dziećmi (§ 2 ust. 3 uchwały) oraz faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w wymiarze miesięcznym (§ 6 uchwały). Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a także § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

 

W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie wysokości dopłaty dla przedszkoli niepublicznych w zależności od długości pracy przedszkola oraz faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w wymiarze miesięcznym, nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie, a tym samym stanowią jego naruszenie. Podał, że podstawą dla ustalenia wysokości dotacji jest art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Organ jednostki samorządu terytorialnego ma za zadanie jedynie ustanowić w oparciu o art. 90 ust. 4 tej ustawy właściwy tryb udzielania i rozliczenia dotacji, a nie podstawy obliczenia wysokości dopłaty. Nie ma podstaw do uzależnienia wysokości wypłaty dotacji od długości czasu pracy przedszkola, skoro nawet w odniesieniu do przedszkoli publicznych czas ten jest ustalony ruchomo, co jednoznacznie wynika z § 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W ocenie skarżącego przepisy nie dają Radzie Gminy podstaw do kształtowania kryteriów wpływających na wysokość wypłacanej dotacji, gdyż sposób obliczania jej wysokości wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenie zaś trybu wypłaty dotacji nie może obejmować postanowień wpływających na jej wysokość. Na poparcie swych twierdzeń powołał wyrok WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 1046/08.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność § 2 ust. 3, § 6 ust. 2 i § 8 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Haczów oddalając skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 uchwały. Sąd wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Haczów została powzięta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm. - dalej u.s.o.), zawiera normy generalne i abstrakcyjne i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 18 marca 2009 r., Nr 16, poz. 409. Weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2009 r. (§ 5 ust. 1 uchwały). Zaskarżona uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważniał organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystanych dotacji. W ocenie Sądu I instancji z powołanego przepisu wynika, że Rada Gminy jest upoważniona tylko do ustalania trybu udzielania dotacji i jej rozliczenia, nie jest natomiast upoważniona do określania zasad i wysokości dotacji, bowiem te kwestie reguluje ustawa o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b). Sąd podkreślił, że pojęcie "tryb udzielania i rozliczania dotacji" odnosi się faktycznie do technicznej strony udzielania i rozliczania dotacji. Rozliczanie dotacji jest to faktycznie czynność z zakresu księgowości i rachunkowości o charakterze materialno-technicznym.

 

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego porównanie unormowania zawartego w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały ("Kwoty dotacji, o której mowa w ust. 1 zmniejsza się odpowiednio w przypadku niezapewnienia opieki nad dziećmi w wymiarze godzin odpowiadającym minimalnemu wymiarowi opieki w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez Gminę Haczów (minimum 9 godzin)") z treścią przepisu art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że § 2 ust. 3 uchwały uzależniający wysokość dotacji od wymiaru godzin opieki nad dziećmi jest ewidentnie sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i wykracza poza granicę upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 powołanej ustawy i tym samym narusza art. 94 Konstytucji PR.

 

Sąd I instancji nie uwzględnił natomiast zarzutu Rzecznika Praw Dziecka odnośnie naruszenia prawa przez § 6 ust. 1 uchwały i uznał za zgodny z prawem przepis § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że rozliczenia dotacji osoba prowadząca niepubliczne przedszkole dokonuje na podstawie faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w danym miesiącu. Sąd stwierdził natomiast, że § 6 ust. 2 lit. a zaskarżonej uchwały określający sposób ustalania faktycznej liczby dzieci w danym miesiącu, nie odpowiada rzeczywistej liczbie dzieci, gdyż dzienne stany nie zawsze będą zgodne ze stanem ewidencyjnym w danym miesiącu (np. krótkoterminowe nieobecności w przedszkolu). W związku z tym, w ocenie Sądu, wskazane unormowanie nie jest zgodne z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

 

Dalej Sąd wskazał, że z § 8 zaskarżonej uchwały wynika, że Wójt Gminy ma prawo:

* wglądu do dokumentacji dotyczącej ewidencji dzieci,

* weryfikacji uczęszczania dzieci do przedszkola (obecności na zajęciach),

* żądania informacji niezbędnych do starań o zwrot kosztów dotacji od gmin, których mieszkańcem jest dziecko przedszkola nie będącego mieszkańcem Gminy Haczów. Wychodząc poza granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd Wojewódzki stwierdził, że unormowanie zawarte w przepisie § 8 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - 9 marca 2009 r.), które nie upoważnia organu gminy udzielającej dotacji do przeprowadzenia kontroli z zakresu prawidłowości prowadzenia ewidencji dzieci, czy też prawidłowości wykorzystania dotacji. W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, § 8 zaskarżonej uchwały narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

 

Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie z dniem 22 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która m. innymi zmodyfikowała art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, upoważniając organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania także w uchwale trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji - jednakże nie mógł kontrolować zaskarżonej uchwały na kanwie ww. noweli, bowiem Sąd kontroluje zaskarżony akt prawa miejscowego na tle prawa obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, czyli w tym przypadku według stanu prawnego obowiązującego w dniu 9 marca 2009 r.

 

Ustosunkowując się do stanowiska Rady Gminy Haczów, że art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały upoważniał ją również do ustalania zasad przyznawania dotacji i taki cel ustawodawcy został potwierdzony w brzmieniu powołanego przepisu obowiązującego od 22 kwietnia 2009 r. - Sąd stwierdził, że jest ono błędne. Wskazał, że zasady przyznawania dotacji określa art. 90 ust. 2b i przepis ten nie został znowelizowany przez ustawę z dnia 19 marca 2009 r. Fakt, że ustawodawca w późniejszym czasie zmienił jakiś przepis, wcale nie oznacza, że dotychczasowy przepis należy interpretować na tle nowego unormowania (nie obowiązującego w dacie podjęcia uchwały). Ponadto rozszerzenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie zmieniło zasad i wysokości przyznawanych dotacji, określonych w art. 90 ust. 2b powołanej ustawy.

 

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy Haczów zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części dotyczącej pkt I i III oraz wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.), tj:

1. Naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w drodze przyjęcia, że § 2 ust. 3 uchwały Rady Gminy z dnia 9 marca 2009 r. uzależniający wysokość dotacji od wymiaru godzin opieki nad dziećmi jest ewidentnie sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i wykracza poza granicę upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. i tym samym narusza art. 94 Konstytucji RP;

2. Naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w drodze przyjęcia, że § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia 9 marca 2009 r. określający sposób ustalania faktycznej liczby dzieci w danym miesiącu, nie odpowiada rzeczywistej liczbie dzieci, gdyż dzienne stany nie zawsze będą zgodne ze stanem ewidencyjnym w danym miesiącu i w związku z tym że § 6 ust. 2 uchwały nie jest zgodny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r.;

3. Naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w drodze przyjęcia, że unormowania zawarte w § 8 uchwały Rady Gminy z dnia 9 marca 2009 r. wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).

 

Uzasadniając zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej skarżąca Rada Gminy podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwego zastosowania przepisu art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. W ocenie kasatora, biorąc pod uwagę upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., Rada Gminy miała możliwość uregulować zasady przyznawania dotacji w ten sposób, że uzależnia wysokość przyznawanej dotacji dla niepublicznego przedszkola od wymiaru godzin opieki nad dzieckiem. Możliwość taką można wywieść z obowiązującego stanu prawnego, co potwierdza teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. (sygn. akt II GSK 375/05), zgodnie z którym w razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu. Sentencja tego wyroku, dotyczy co prawda korzystania przez dziecko z przedszkola w niepełnym wymiarze, jednak zdaniem skarżącej może być odnoszona również do sytuacji określania wysokości dotacji w zależności od wymiaru czasu opieki nad dzieckiem. W ocenie Rady nie do przyjęcia jest stanowisko, aby jednakowo traktować przedszkola sprawujące opiekę nad dzieckiem w wymiarze 9 godzin dziennie z jednostką sprawującą tę opiekę w wymiarze 6 godzin. Skarżąca podniosła, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dzieci uczęszczające przedszkoli niepublicznych znajdujących się na terenie Gminy, uczęszczają w niepełnym wymiarze godzin dziennie w odniesieniu do dzieci będących podopiecznymi przedszkoli publicznych. W takiej sytuacji, organ samorządu terytorialnego, jako organ udzielający dotacji, ma prawo określić odmiennie wysokość dotacji dla dzieci uczęszczających do niepublicznych przedszkoli działających w mniejszym wymiarze godzin niż przedszkola publiczne. Dokonując odmiennego rozstrzygnięcia, Wojewódzki sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o.

 

W uzasadnieniu zarzutu określonego w pkt 2 skargi Rada Gminy wskazała, że dokonując rozstrzygnięcia w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwego zastosowania przepisu art. 90 ust. 2b. Jak to zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, wysokość dotacji uzależniona jest od faktycznej liczby uczniów, na których ją przyznano. Stanowisko to potwierdzają orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także dodatkowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. (sygn. Akt. II GSK 375/05), zgodnie z którym w razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu. Skoro zatem w świetle przytoczonych orzeczeń, wysokość przyznawanych dotacji uzależniona jest od faktycznej ilości dzieci uczęszczających do przedszkola, logicznym jest iż w celu zweryfikowania liczby dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola, organ przyznający dotację powinien zostać wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne pozwalające mu na weryfikację tego typu danych. Skarżąca podniosła także, że w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych pojawia się pogląd, że rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. (Wyrok WSA w Krakowie 18 czerwca 2009 r., sygn. I SA/Kr 683/09.) Zatem zdaniem skarżącej, w celu zrealizowania kontroli przyznawanych dotacji w zakresie ilości dzieci uczęszczających do przedszkoli, dopuszczane było umieszczenie w uchwale Rady § 6 ust. 2 określającego tryb rozliczania faktycznej liczby dzieci. Określony w § 6 ust. 2 tryb przeprowadzania rozliczenia został opracowany w ten sposób aby umożliwić w stosunkowo prostej formie określenie faktycznej ilości dzieci uczęszczających do przedszkola. Zdaniem skarżącej określony w § 6 ust. 2 tryb dokonywania rozliczeń ilości uczniów jest najbardziej optymalny i najmniej uciążliwy dla samych beneficjentów. Ponadto wskazano, że organ samorządu terytorialnego posiada co do zasady możliwość kontroli przyznawanych dotacji w zakresie ilości dzieci uczęszczających do przedszkoli. Przepisy nie zawierają szczegółowych unormowań dotyczących trybu przeprowadzania rozliczania, zatem w ocenie skarżącej kwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny trybu określonego w § 6 ust. 2 uchwały, przy jednoczesnym braku stosownych unormowań należy znać za zupełnie nieuzasadnione.

 

Odnośnie zarzutu z pkt 3 wskazano, że podstawę przedmiotowej uchwały w tym zapisu § 8 uchwały stanowi art. 90 ust. 4 u.s.o. Według skarżącej z treści tego przepisu wynika, że w uchwale Rady Gminy winien być określony zakres danych wymaganych w rozliczaniu dotacji. W związku z tym, skoro Rada Gminy ma obowiązek żądać określonych danych dotyczących rozliczenia dotacji, to obowiązkiem beneficjenta otrzymującego dopłatę jest udostępnić te dane organowi udzielającemu dopłaty. Zdaniem skarżącej treść art. 90 ust. 4 u.s.o. wyraźnie stanowi nie tylko o danych, ale i o rozliczeniu dotacji. A zatem beneficjent otrzymujący dotacje jest zobowiązany rozliczyć się z otrzymywanych dotacji, wskazując dane, których określenie zakresu, ustawodawca pozostawił Radzie Gminy. Z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że udzielenie dotacji nie ogranicza się do prostego przekazania subwencji, gdyż w przeciwnym wypadku zbędne by było nakładanie na organ obowiązku unormowania określonego w powołanym przepisie ustawy. Ponadto, w ocenie skarżącej udzielenie takiej dotacji podmiotowej nie jest oderwane od celu, na jaki dotacja została udzielona, gdyż art. 110 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje podmiotowe udziela się wyłączenie na cele i w zakresie określonym w ustawach innych niż ustawa budżetowa. Zatem organ samorządu terytorialnego, jako organ udzielający dotacji, ma prawo zweryfikować czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe. Aby zrealizować to uprawnienie, organ powinien posiadać odpowiednie instrumenty prawne upoważniające go do dokonywania kontroli i w związku z tym niezbędne było uregulowanie tej kwestii w § 8 uchwały.

 

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że wskazywany wyżej cel ustawodawcy został potwierdzony w znowelizowanym brzmieniu art. 90 ust. 4 u.s.o., obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustała tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

 

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Dziecka wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania.

 

Uzasadnienie prawne

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

 

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

 

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie.

 

Zarzuty te dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalania wysokości dotacji są wydatki ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

 

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w drodze przyjęcia, że § 2 ust. 3 uchwały Rady Gminy z dnia 9 marca 2009 r. uzależniający wysokość dotacji od wymiaru godzin opieki nad dziećmi jest ewidentnie sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i wykracza poza granicę upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. i tym samym narusza art. 94 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji.

 

Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd i instancji prawidłowo przyjął, że § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały uzależniający wysokość dotacji od wymiaru godzin opieki nad dziećmi jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i wykracza poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ww. ustawy.

 

Art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowi bowiem, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy, wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, nie wskazując żadnych innych warunków dotyczących wysokości dotacji.

 

Przepisy ustawy o systemie oświaty udzielenie dotacji niepublicznemu przedszkolu uzależniają od spełnienia tylko jednego warunku - podania organowi planowanej liczby dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

 

Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji.

 

Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

 

Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji.

 

W niniejszej sprawie za trafne należy uznać zawarte w zaskarżonym wyroku ustalenia Sądu I instancji, że Rada Gminy Haczów podejmując zaskarżoną uchwałę w jej § 2 ust. 3 wykroczyła poza granice upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę w powołanym przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Prawidłowe jest, oparte na doktrynie i orzecznictwie stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. stwierdzenie "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje zatem uprawnienia organom stanowiącym Rady Gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać.

 

Nieuzasadnione jest więc stanowisko skarżącej, że Rada Gminy ma uprawnienie do uzależnienia wysokości dotacji od wymiaru czasu opieki nad dzieckiem. Obowiązkiem Gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia niepublicznego przedszkola bez względu na wymiar czasu jego przebywania w placówce. Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 75 % wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 75 % wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych niezależnie od wymiaru czasu opieki nad dzieckiem. Ponadto wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r. (sygn. akt II GSK 375/05) odnosi się innego stanu faktycznego i zawiera jedynie ocenę co do możliwości proporcjonalnego obniżenia poniesionych nakładów w sytuacji dziecka korzystającego z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni, w sposób okazjonalny i sporadyczny, której to oceny Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela.

 

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że również on nie jest zasadny. Art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowi bowiem, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (przedszkolu). Sąd I instancji słusznie uznał, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu, np. z powodu choroby, dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki, nie jest bowiem wykreślane z ewidencji i kontynuuje naukę. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołujące się do pojęcia faktycznej liczby uczniów, nie odnosi się do krótkotrwałych nieobecności, tylko porusza problem rozróżnienia rzeczywistej liczby uczniów od planowanej ich liczby, wskazanej przez placówkę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Skoro w trakcie nieobecności w przedszkolu dziecko pozostaje nadal jego uczniem, nie jest dopuszczalne wprowadzenie w uchwale Rady Gminy obowiązku dziennego określania stanu dzieci przez beneficjenta dotacji. W przyjętej przez Radę Gminy Haczów uchwale dotację, wbrew ustawie o systemie oświaty, uzależniono bezpodstawnie od faktycznej obecności ucznia w placówce. Skoro w myśl przepisów ustawowych (art. 90 ust. 2b u.s.o.) rozwiązanie takie nie jest dopuszczalne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie stwierdził nieważność § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

 

W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie także kolejna podstawa kasacyjna. Sąd I instancji, stwierdzając nieważność § 8 zaskarżonej uchwały, słusznie bowiem uznał, że organ gminy udzielający dotacji nie ma upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości prowadzenia ewidencji dzieci, czy prawidłowości wykorzystania dotacji.

 

Przede wszystkim stwierdzić należy, że dotacje przyznawane przez gminę na podstawie art. 90 u.s.o. mają charakter dotacji podmiotowych w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a zatem mają za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 320/07). W konsekwencji nie ma podstaw do rozliczenia tych dotacji według kryterium celowościowego. Zadania oświatowe, których zakres określa ustawa o systemie oświaty, są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 20003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Stwierdzić zatem należy, że organ samorządu terytorialnego nie ma prawa weryfikowania czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe.

 

Z art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest jednoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana przedszkolom niepublicznym ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania w zakresie kierunków jej wykorzystania. Tym samym uznać należy, że § 8 zaskarżonej przez Rzecznika Praw Dziecka uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo uznał, że § 8 uchwały Rady Gminy Haczów z dnia 9 marca 2009 r. narusza art. 94 Konstytucji w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o.

 

Z tych wszystkich względów zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 183 § 1 i art. 184 p.p.s.a.