Sporządzenie tekstu jednolitego nie jest aktem tworzenia prawa, gdyż ma charakter wyłącznie redakcyjny, polega na redakcyjnym uporządkowaniu tekstu aktu normatywnego. Tekst jednolity nie stanowi zatem samoistnego źródła prawa, a jedynie urzędowe źródło poznania prawa. Taki tekst podlega kognicji organów kontrolujących legalność aktów normatywnych tylko wtedy, gdy organ wydający dany tekst przekroczył swoje kompetencje, i w tekście jednolitym pojawiła się jakaś „nowość normatywna” nie wynikająca z aktów zmieniających. W takim zakresie tekst jednolity rozporządzenia podlegać będzie kognicji Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie TK z dnia 21 stycznia 1997 r., K 18/96, OTK 1997, nr 1, poz. 2), a tekst jednolity aktu prawa miejscowego – kognicji wojewody (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., III SA/Po 406/08, LEX nr 541554).
Ponieważ obwieszczenia w sprawie tekstów jednolitych co do zasady nie podlegają kontroli, bardzo ważne jest by nie mylić procedury ustanawiania i ogłaszania danego aktu normatywnego z procedurą wydawania i ogłaszania tekstu jednolitego tego aktu. Jak słusznie zauważył NSA we Wrocławiu, „jeżeli rada gminy dokona nowelizacji swojej uchwały w ten sposób, że dotychczasową uchwałę lub jej załącznik zastąpi nowym ujednoliconym tekstem bez szczegółowego określenia dokonanych zmian (nowelizacja dorozumiana), to ujednolicony tekst uchwały lub jej załącznika należy ocenić jako nową uchwałę, zastępującą uchwałę dotychczasową” (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 1994 r., SA/Wr 1707/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 13). Taki akt w całości podlega kontroli przez organ nadzoru, a nie tylko w części „znowelizowanej”.
Podstawą wydawania i ogłaszania tekstów jednolitych jest art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Przepis ten został poważnie zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. W stosunku do aktów wykonawczych nakazuje on ogłaszanie ich tekstów jednolitych „nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany”. Jest to sformułowanie dalekie od doskonałości językowej. Dosłowne odczytanie tego przepisu oznacza bowiem, że jeśli jakiś akt normatywny został choć raz znowelizowany, to od tej pory raz na 12 miesięcy trzeba ogłaszać jego tekst jednolity, nawet jeśli od czasu ostatniego ogłoszenia tekstu jednolitego akt ten nie był już nowelizowany.
Tymczasem ustawodawcy zapewne chodziło o zasadę, w myśl której tekst jednolity ogłasza się w ciągu 12 miesięcy od wejścia w życie nowelizacji, w wyniku której dotychczasowa wersja tekstu tego aktu ogłoszona w dzienniku urzędowym stała się nieaktualna.
Sporządzenie (wydanie) tekstu jednolitego może nastąpić najwcześniej w momencie, gdy określona nowelizacja została ogłoszona we właściwym dzienniku urzędowym i weszła w życie. Tak też przyjął WSA w Gliwicach, który uznał, że „rada gminy może jedynie podjąć uchwałę w przedmiocie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały […] dopiero w sytuacji podjęcia i wejścia w życie uchwały w przedmiocie częściowej zmiany uchwały” (wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Gl 630/10, LEX nr 752898).
 |
Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie LEX Samorząd Terytorialny Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów |
 |
@page_break@
Powołany przepis stanowi również, że poza kilkoma enumeratywnie wymienionymi przypadkami teksty jednolite aktów wykonawczych wydaje organ właściwy do wydania aktu normatywnego. Rozwiązanie to dobrze sprawdza się tylko w przypadku, gdy dany akt jest wydawany przez jeden organ i jest to organ jednoosobowy. W przypadku aktów normatywnych stanowionych przez organy kolegialne sporządzenie tekstu jednolitego, jako czynność redakcyjna powinno być powierzane organom kierującym pracami danego organu kolegialnego, a nie całemu takiemu organowi. Niestety ustawa wprowadza taką zasadę wyłącznie w stosunku do ustaw oraz aktów wykonawczych enumeratywnie wymienionych organów). W pozostałych przypadkach obowiązek sporządzania tekstów jednolitych spoczywa na organie właściwym do wydania danego aktu normatywnego. Organ ten nie może upoważnić lub zobowiązać innego organu do wydania tekstu jednolitego, gdyż stanowiłoby to naruszenie komentowanego przepisu. Na przykład WSA we Wrocławiu w uznał, że przepis zamieszczony w uchwale zmieniającej, który zobowiązywał Wójta Gminy do sporządzenia jednolitego tekstu zmienianej uchwały rady gminy, narusza art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych” (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2013 r. II SA/Wr 227/13, LEX nr 1658562).
Tekst jednolity ogłasza się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono. W praktyce w jednostkach stanowiących prawo miejscowe rozpowszechniła się praktyka, że w sprawie tekstu jednolitego wydaje się uchwałę, do której załącznikiem jest obwieszczenie, do którego załącznikiem jest tekst jednolity. Stosowanie takiej kaskadowej konstrukcji jest nieuzasadnione. Na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym już wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., w którym uznał on, że „tekst jednolity podlega […] obwieszczeniu, a nie kolejnemu uchwaleniu, tak jakby stanowił całkowicie nowy akt prawny” oraz, że praktyka taka, choć powszechna, jest wadliwa (III SA/Wr 381/13, LEX nr 1658601). Choć więc brzmi to zaskakująco, nawet organy kolegialne powinny wydawać bezpośrednio obwieszczenie w sprawie tekstu jednolitego.
Więcej na ten temat będzie można przeczytać w przygotowywanym przez wydawnictwo Wolters Kluwer drugim wydaniu komentarza do zasad redagowania i ogłaszania aktów normatywnych.