W jakim zakresie rada gminy może zobowiązać wójta

Rada Gminy w Łęczycy (woj. łódzkie) zatwierdziła stanowisko komisji rewizyjnej i zobowiązała wójta do wyegzekwowania od radnego miejskiego zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości. Wojewoda łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności podjętej uchwały przez sąd administracyjny. Jego zdaniem uchwała tej treści nie jest uchwałą kierunkową, a tylko rodzajem polecenia służbowego, którego wójt nie musi oczywiście wykonywać. Rada Gminy w Łęczycy stała na swoim stanowisku – uchwała stanowiła dalszy etap kontroli przeprowadzonej na nieruchomości radnego.

Rada nie może narzucać wójtowi sposobu działania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił zdanie wojewody w tej sprawie i częściowo unieważnił uchwałę. Wyjaśnił, że rada gminy może kontrolować działalność wójta, ale działania kontrolne ograniczają się wyłącznie do czynności sprawdzających. Rada gminy akceptuje w uchwale sprawozdania kontrolne komisji rewizyjnej, ale sposób wykonania takiej uchwały musi pozostawić wójtowi. To on może wskazać np. środki finansowe i rzeczowe niezbędne do wykonania uchwały, ustalić harmonogram realizacji uchwały albo wyznaczyć urzędników odpowiedzialnych za jej wykonanie. Uchwała, która wskazywałaby wójtowi sposób jej realizacji - wkracza w kompetencje wójta.

Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wniosła rada gminy.

NSA wyjaśnił istotę sporu przez odwołanie się do pozycji prawnej obu organów gminy w strukturze władz gminy oraz względem siebie. Przypomniał zatem, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Do jej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Wójt gminy jest z kolei jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na pięcioletnią kadencję organem wykonawczym gminy. Z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co daje wójtowi pewien zakres względnej niezależności od rady gminy. Wójt z jednej strony wykonuje uchwały rady gminy, lecz - co istotne - ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, określając w ten sposób działalność rady gminy. Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy.

Wójt działa samodzielnie w granicach prawa

NSA wskazał, że w tej sprawie, rada gminy uznała, że podstawę prawną do nakazania wójtowi wszczęcia postępowania cywilnego przeciwko radnemu stanowi przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z jego treścią, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Ze zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania", zdaniem NSA, nie wynika jednak, że uchwała rady gminy adresowana do wójta może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia. Jest dokładnie przeciwnie. Przepis ten należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta. Przepis ten nie stanowi zatem upoważnienia dla rady gminy dla nakazywania wójtowi podejmowania określonych i skonkretyzowanych działań. Jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Z tego powodu NSA oddalił skargę.

Wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2265/23