Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomościach gruntowych Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego zabudowanych na cele mieszkaniowe z mocy prawa przekształciło się w prawo własności tych nieruchomości. Nowelizacja ustawy z 20 lipca 2018 r. ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej w tekście jako „Ustawa”) z 6 grudnia 2018 r. nie załatwiła wszystkich pojawiających się kontrowersji. Mimo niewielkiej objętości, Ustawa obfituje w szereg zagadnień prawnych, z których każde zasługuje na osobne omówienie. Podczas pisania niniejszego tekstu, w Sejmie i w Senacie toczyły się przyspieszone prace legislacyjne nad projektem zmieniającym Ustawę. Obecna sytuacja sprzyja utrzymywaniu się niepewności wśród właścicieli mieszkań i spółdzielni mieszkaniowych, potęgowanej dodatkowo pojawiającymi się w prasie doniesieniami na temat rozbieżności w interpretacji przepisów.

Opłata za przekształcenie

Na wstępie opiszę pokrótce różnicę między opłatą roczną a opłatą jednorazową z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłata przekształceniowa roczna jest świadczeniem pieniężnym płatnym do 31 marca każdego roku, co do zasady przez okres 20 lat począwszy od 1 stycznia 2019 r. Wyjątkiem jest opłata za 2019 r., którą należy zapłacić do 29 lutego 2020 r. Opłatę przekształceniową roczną wnosi właściciel lub współwłaściciel nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei opłatę jednorazową właściciel nieruchomości ma prawo zapłacić z góry za czas pozostający do upływu okresu, o którym mowa w art. 7 ust. 6 i 6a Ustawy - licząc od roku, w którym uiszczono opłatę jednorazową (tytułem przykładu osoba fizyczna będąca właścicielem mieszkania wnosząc opłatę jednorazową w 2021 r. zapłaci za okres 18 lat). O zamiarze wniesienia jednorazowej opłaty przekształceniowej właściciel zawiadamia na piśmie właściwy organ wskazany w Ustawie. Wysokość opłaty jednorazowej jest równa iloczynowi stawki opłaty rocznej obowiązującej w roku, w którym właściciel zgłosił zamiar wniesienia opłaty jednorazowej oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej określonego w art. 7 ust. 6 i 6a Ustawy.

 


Możliwe bonifikaty

Ustawa wprowadza dwa rodzaje bonifikat dla osób fizycznych będących właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych oraz dla spółdzielni mieszkaniowych:

  1. od opłaty przekształceniowej rocznej – za dany rok,
  2. od opłaty przekształceniowej jednorazowej.

 

O przyznaniu bonifikaty od opłaty przekształceniowej za dany rok decyduje właściwy organ:

  • starosta na podstawie zarządzenia wojewody – w przypadku nieruchomości gruntowych będących do 31 grudnia 2018 r. własnością Skarbu Państwa,
  • wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa na podstawie uchwały rady albo sejmiku - w przypadku nieruchomości gruntowych stanowiących do 31 grudnia 2018 r. własność gminy, powiatu albo województwa.

Zarządzenie wojewody, uchwała rady albo sejmiku musi określać warunki udzielania bonifikaty za dany rok i wysokość stawek procentowych bonifikaty.

Im wcześniej, tym wyższa bonifikata

Większe emocje budzi jednak druga z tych bonifikat, która w praktyce będzie zapewne zdecydowanie dominować. Z tytułu wpłacenia jednorazowej opłaty za przekształcenie nieruchomości gruntowej należącej do Skarbu Państwa, właścicielowi przysługuje bonifikata w wysokości uzależnionej od roku, w którym właściciel dokonał zapłaty i wynosi:

  • 60% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie;
  • 50% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w drugim roku po przekształceniu;
  • 40% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w trzecim roku po przekształceniu;
  • 30% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w czwartym roku po przekształceniu;
  • 20% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w piątym roku po przekształceniu;
  • 10% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w szóstym roku po przekształceniu.

Wniesienie opłaty jednorazowej w siódmym roku po przekształceniu albo później nie uprawnia do skorzystania z bonifikaty.

Dla uzyskania bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa nie jest konieczna decyzja właściwego organu o jej udzieleniu.

Obecnie wysokość tych bonifikat jest w miarę jasna i nie budzi większych wątpliwości prawnych, choć pojawiają się pomysły na swoiste ekonomiczne zrównanie sytuacji byłych użytkowników wieczystych gruntów Skarbu Państwa z tymi, którzy byli użytkownikami wieczystymi gruntów samorządowych. Jest to jednak oddzielna kwestia i w tych rozważaniach ją pomijam.

 


Niejasne zasady przyznawania bonifikat

Wątpliwości związane z bonifikatą dotyczącą nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i rodzą się na tle wykładni art. 9 ust. 4 Ustawy. W myśl tego przepisu w przypadku wniesienia jednorazowej opłaty za przekształcenie nieruchomości gruntowej stanowiącej do 31 grudnia 2018 r. własność jednostki samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić bonifikaty na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku, określającej warunki udzielania bonifikaty i wysokość stawek procentowych.

Po pierwsze nie jest jasne, czy okolicznością konieczną do przyznania właścicielowi bonifikaty jest uprzednie wpłacenie opłaty jednorazowej w pełnej wysokości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiedź twierdząca oznaczałaby, iż dopiero po otrzymaniu zapłaty właściwy organ wydawałby decyzję o udzieleniu bonifikaty, a następnie zwracałby właścicielowi nieruchomości nadwyżkę stanowiąca różnicę między wpłaconą opłatą jednorazową a wysokością opłaty należnej, to jest opłaty jednorazowej pomniejszonej o wartość bonifikaty. Dodatkowo użycie w art. 9 ust. 4 Ustawy sformułowania „w przypadku wniesienia” zamiast „wnoszenia” wskazywałoby, iż chodzi o udzielenie bonifikaty od opłaty jednorazowej już zapłaconej, a nie mającej zostać zapłaconą. Ponadto art. 7 ust. 8 Ustawy nie wymaga, aby właściwy organ w zawiadomieniu kierowanym do właściciela nieruchomości informował o wysokości opłaty jednorazowej uwzględniającej udzieloną już bonifikatę. Wystarczające jest bowiem poinformowanie o opłacie jednorazowej w pełnej wysokości.

W ten nurt interpretacyjny wpisuje się uchwała nr LXXIX/2119/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 listopada 2018 r. Według § 3 pkt 1 uchwały, jednym z warunków udzielenia bonifikaty jest brak przeterminowanych płatności z tytułu rocznej opłaty przekształceniowej. Abstrahując od niejednoznaczności pojęcia „przeterminowana płatność”, należy stwierdzić iż – jakby się mogło wydawać - uchwała wyraźnie ustanawia wymóg wniesienia opłaty jednorazowej w całości przed wydaniem decyzji udzielającej bonifikatę. Na marginesie należy odnotować, iż Ustawa nie wprowadza terminu na zapłatę jednorazowej opłaty przekształceniowej, przez co gmina nie może postawić należności z tego tytułu w stan wymagalności. Wniesienie opłaty jednorazowej jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela nieruchomości (szerzej na temat charakteru prawnego opłaty jednorazowej w dalszej części artykułu).

Jednak opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wzór zgłoszenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej oraz zamieszczony już po wydaniu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi wzór zawiadomienia o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej >> wydaje się przemawiać za odmiennym podejściem, które – moim zdaniem jako przyjazne dotychczasowym użytkownikom wieczystym i zgodne z duchem wprowadzanych przepisów – powinno utorować sobie drogę w praktyce działania właściwych organów oraz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Mianowicie właściciel składając pisemne zawiadomienie o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej wnioskowałby jednocześnie o udzielenie bonifikaty. Następnie właściwy organ informowałby właściciela na podstawie art. 7 ust. 8 Ustawy o wysokości opłaty jednorazowej pomniejszonej o wartość bonifikaty i - w zależności od warunków udzielania bonifikat w danej jednostce samorządu terytorialnego – informowałby, czy na dzień udzielenia informacji właściciel spełnia kryteria udzielenia bonifikaty zawarte w stosownej uchwale rady albo sejmiku. Jeśli właściciel spełniałby przesłanki określone w uchwale albo uchwała nie przewiduje szczególnych warunków, właściwy organ wydałby decyzję o udzieleniu bonifikaty. Nie ma przeszkód, a wręcz mogłoby stać się dobrą praktyką właściwych organów, aby w zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie informować właściciela, iż pisemna informacja o wysokości opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 7 ust. 7 Ustawy, zawiera wartość opłaty jednorazowej po uwzględnieniu bonifikaty.

Można udzielić, czyli pole do interpretacji

Po drugie posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 4 Ustawy zwrotem „może udzielić” daje pole do interpretacji ww. przepisu w dwojaki sposób:

  •  uchwała rady albo sejmiku jest warunkiem udzielenia bonifikaty; w tym przypadku „może” oznacza zezwolenie dla właściwego organu do udzielenia bonifikaty wyłącznie na podstawie uchwały i w granicach nią określonych. Właściwemu organowi nie wolno byłoby więc wydać decyzji o udzieleniu bonifikaty bez podstawy prawnej w postaci stosownej uchwały. Wobec właścicieli spełniających warunki przyznania bonifikaty sformułowane w uchwale, właściwy organ powinien zastosować bonifikatę;
  • właściwy organ nie ma obowiązku udzielić bonifikaty nawet jeśli spełnione zostały warunki określone uchwałą albo uchwała nie ustanawia szczególnych warunków przyznawania bonifikaty. W takim przypadku właściwy organ nie jest związany przesłankami (warunkami) stosowania bonifikat ustalonymi w uchwale i ma prawo niejednakowego traktować właścicieli nieruchomości

 

Wykładnia opisana w pkt 1) wydaje się być jedyną właściwą ze względu na fundamentalną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę równego traktowania przez władze publiczne, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i zasadę sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Niedopuszczalne na gruncie ww. zasad byłoby różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości uwłaszczonych z mocy Ustawy przez niejednakowe ich traktowanie w tych samych okolicznościach.

Tytułem przykładu uchwała nr LXXV/2128/2018 Rady m.st. Warszawy z 25 października 2018 r. wprowadza dwie stawki procentowe bonifikaty 98% i 99%, przy czym szczególne warunki ustanawia wyłącznie dla stawki 99%. Z kolei wzmiankowana uchwała nr LXXIX/2119/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 listopada 2018 r. wymienia 6 stawek procentowych bonifikaty, wzorując się na rozwiązaniu zawartym w art. 9 ust. 3 Ustawy dotyczącym nieruchomości należących przed 1 stycznia 2019 r. do Skarbu Państwa. Ponadto łódzcy radni określili warunki udzielenia bonifikaty w postaci złożenia oświadczenia o wykorzystaniu lokalu na cele mieszkaniowe oraz braku zaległości w spłacie zobowiązań pieniężnych wobec gminy.

Wygasną dotychczasowe stosunki prawne

Zasługuje na podkreślenie, iż ustawa jest samoistnym zdarzeniem prawnym kreującym ustanie istniejących stosunków cywilnoprawnych oraz powstanie nowych. W następstwie wejścia w życie Ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r.:

  • wygasły umowne stosunki prawne użytkowania wieczystego między dotychczasowymi właścicielami nieruchomości (Skarbem Państwa, jednostkami samorządu terytorialnego) a użytkownikami wieczystymi. Stosunki te zawierały zarówno elementy prawnorzeczowe jak też obligacyjne (zobowiązaniowe);
  • powstały nowe stosunki prawne między właścicielami nieruchomości nabytych w drodze przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, a nieograniczonym kręgiem osób zobowiązanych do poszanowania prawa własności (tak zwany stosunek prawny jednostronnie zindywidualizowany);
  • powstały stosunki prawne między właścicielami nieruchomości a Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego, których treścią jest zapłata opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. 

 

Powyższa konstatacja pozwala uznać wierzytelność o zapłatę rocznej opłaty przekształceniowej za roszczenie cywilnoprawne, do którego stosuje się Kodeks cywilny. Wierzytelność ta może być dochodzona przed sądem powszechnym jako sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.

To nie roszczenie i nie wierzytelność 

W przeciwieństwie do rocznej opłaty przekształceniowej, jednorazowa opłata przekształceniowa nie jest roszczeniem, a co za tym idzie, wierzytelnością. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku ani terminu wniesienia opłaty jednorazowej, przez co Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie może skutecznie domagać się zapłacenia jednorazowej opłaty od właściciela nieruchomości. Niewiążący dla właściciela charakter jednorazowej opłaty przekształceniowej uwypuklony został w art. 7 ust. 7 i ust. 8 Ustawy. Samo zasygnalizowanie właściwemu organowi zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej, jak również otrzymanie informacji o jej wysokości nie zobowiązuje jeszcze właściciela (czyli byłego użytkownika wieczystego) do zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia. Z tych względów wniesienie jednorazowej opłaty przekształceniowej stanowi uprawnienie do zapłaty świadczenia pieniężnego związane z nabyciem prawa rzeczowego o najsilniejszym skutku – prawa własności. Skorzystanie z tego uprawnienia (wniesienie opłaty jednorazowej) daje dodatkowo możliwość - na warunkach określonych w Ustawie albo uchwale rady albo sejmiku – uzyskania korzyści w postaci bonifikaty od wartości opłaty jednorazowej.

Można nie zgłaszać i nie czekać na zaświadczenie?

Rozważania zaprezentowane powyżej okazują się pomocne w udzieleniu odpowiedzi na pytania:

  • Czy właściciel nieruchomości może zapłacić jednorazową opłatę przekształceniową:
    a) nie zgłosiwszy uprzednio właściwemu organowi zamiaru jej wniesienia? albo
    b) w okresie między złożeniem pisemnego zgłoszenia o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej a otrzymaniem od właściwego organu informacji o wysokości opłaty rocznej?
  • Czy właściciel nieruchomości może zapłacić roczną opłatę przekształceniową nie czekając na doręczenie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, zawierającego m.in. wysokość i okres wnoszenia opłaty rocznej?

 

Opowiadam się za twierdzącą odpowiedzią na tak postawione pytania, zaś argumentów na poparcie tej tezy dostarczają art. 354 i art. 365 Kodeksu cywilnego. Wniesienie rocznej opłaty przekształceniowej albo opłaty jednorazowej w okolicznościach opisanych w pkt 1) i 2) wyżej stanowi prawidłowe wykonanie zobowiązania właściciela (dłużnika) wobec Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wierzyciela) na gruncie wykreowanego mocą Ustawy stosunku prawnego. Wniesienie opłat rocznych albo opłaty jednorazowej jest bowiem rekompensatą dla byłych właścicieli z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, a zatem stanowi swego rodzaju odszkodowanie za pozbawienie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego prawa własności na rzecz dawnych użytkowników wieczystych. W rezultacie uiszczenie opłat rocznych albo opłaty jednorazowej odpowiada celowi społeczno-gospodarczemu odpłatnego nabycia prawa własności w drodze przekształcenia użytkowania wieczystego oraz zasadom współżycia społecznego.

Właściciel nieruchomości będąc dłużnikiem ma wybór co sposobu wykonania zobowiązania czy to przez zapłatę opłat rocznych czy przez wniesienie opłaty jednorazowej. Spełnienie świadczenia w jeden z wyżej wymienionych sposobów jest prawidłowym wykonaniem zobowiązania wobec wierzyciela. Co więcej, art. 365 § 2 Kodeksu cywilnego wprost stanowi, iż dłużnik może dokonać wyboru spełniając świadczenie, bez składania wierzycielowi oświadczenia o wyborze. Przepis ten stanowi uzasadnienie tezy o braku konieczności uzyskania pisemnej informacji o wysokości opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 7 ust. 8, przed wniesieniem tej opłaty.

Jednorazowa opłata w ratach?

Na koniec warto odnotować, iż jednorazowa opłata przekształceniowa, mimo ustawowej nazwy sugerującej wniesienie opłaty „za jednym razem”, może zostać zapłacona w częściach (ratalnie). Stosownie do art. 379 § 2 Kodeksu cywilnego świadczenie jest podzielne, jeżeli może być spełnione częściowo bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości. Opłata jednorazowa jako świadczenie pieniężne jest jednocześnie świadczeniem podzielnym. Należy przy tym zaznaczyć, że ostatnia część (rata) opłaty jednorazowej ze względu na odróżnienie jej od opłaty rocznej, powinna zostać uiszczona do końca roku, w którym właściciel wniósł poprzednie części opłaty jednorazowej. W przeciwnym razie Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą powziąć uzasadnione wątpliwości co do tytułu prawnego otrzymanej płatności, np. traktując ratę opłaty jednorazowej jako zapłatę tytułem opłaty rocznej za kolejny rok. Dlatego tak ważne, zwłaszcza w kontekście art. 451 Kodeksu cywilnego, jest precyzyjne opisywanie dokonywanych płatności.

Autor: radca prawny Jan Mazurek