Jakkolwiek analiza rozwiązań ustrojowych polskiego samorządu terytorialnego wskazuje na nadrzędność rady gminy jako organu uchwałodawczo-kontrolnego nad organem wykonawczym, czyli wójtem, nie oznacza to jednak, że rada została wyposażona w kompetencję do nakładania obowiązku udziału w jej pracach wójta lub innych pracowników urzędu gminy. Co prawda art. 18 ustawy o samorządzie gminy wprowadza domniemanie kompetencji rady w sprawach z zakresu działania gminy, z wyłączeniem szczegółowych kwestii przewidzianych w ustawach. Domniemanie kompetencji nie pozwala na nakładanie obowiązków, które nie znajdują podstawy prawnej albo prowadzą do sprzeczności z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Powyższy problem został zauważony w praktyce, czego dowodem są orzeczenia sądów administracyjnych oraz organów nadzorczych. Jednakże podstawą do sformułowania zasad, jakie obowiązują w powyższym zakresie, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego – w tym wypadku ustawy o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych.
Prawo, a nie obowiązek, wójta
Obowiązkiem wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy oraz zadań gminy, które zostały określone przez prawo. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 30 wskazuje zadania organu wykonawczego gminy, do których należą:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2) określanie sposobu wykonywania uchwał,
3) gospodarowanie mieniem komunalnym,
4) wykonywanie budżetu,
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Dlatego też rozwiązania statutowe, które nakładają na wójta obowiązek uczestnictwa w sesjach rady gminy albo posiedzeniach komisji problemowych rady są niezgodne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i wskazanym przepisem art. 30 ustawy o samorządzie gminy . Zadaniem i obowiązkiem wójta jest wykonywanie uchwał rady oraz przygotowywanie ich projektów. Natomiast sam udział w sesjach jest uprawnieniem i nie może być formalizowany przepisami statutowymi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2009 r., III SA/Wr 369/09, LEX nr 569964; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2009 r., III SA/Wr 476/09, LEX nr 569961). Na marginesie warto jednak zaznaczyć, że brak podstawy prawnej do nałożenia na wójta obowiązku udziału w sesjach rady gminy nie oznacza, że udział taki nie powinien być dobrym obyczajem w ramach współpracy pomiędzy organami tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to jednak kwestia odpowiedniej kultury politycznej oraz organizacyjnej, która powinna zostać wypracowana poprzez praktykę, a nie w formie obowiązków prawnych.
Pracownicy podlegają wójtowi, a nie radzie gminy
Podobnym zagadnieniem jest również problem zobowiązywania przez radę gminy pracowników urzędu – np. zastępców wójta, sekretarza albo skarbnika, ale również innych pracowników. Również w tej kwestii nie jest możliwe nakładanie obowiązków przez radę gminy, co potwierdził Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 8 grudnia 2009 r. (znak sprawy: NK.II.0911-9/539/09, LEX nr 560106). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przywołano w pierwszej kolejności art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminy , który stanowi, że to wójt jest kierownikiem urzędu gminy i zwierzchnikiem służbowym pracowników. Dodatkowo art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych określa, że to wójt wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec tych osób. Wydelegowanie pracownika na sesję rady czy posiedzenie jej komisji stanowi polecenie służbowe i jako takie może być wydane jedynie przez osobę działającą w imieniu pracodawcy, a więc w opisanej sytuacji przez wójta. Dlatego też Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że „…wyłącznie Burmistrz, jako kierownik i zwierzchnik służbowy pracowników urzędu może wydać Sekretarzowi, Skarbnikowi czy też innym pracownikom urzędu polecenie służbowe uczestniczenia w sesjach Rady. Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać stanowienie Rady w tejże materii”.
Podobnie jak w wypadku udziału samego wójta również wydelegowanie innych pracowników samorządowych na sesje rady gminy powinno wynikać z zasad współpracy i praktyki działania. Warto, aby na początku pracy w nowej kadencji organy wykonawcze gmin ustaliły zasady współpracy z radą, które pozwolą na efektywne współdziałanie i współzarządzanie jedną przecież wspólnotą samorządową, jaką stanowi każda gmina.
Wojciech Federczyk
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)