W artykule z 30.01.2012 pt. Inicjatywa obywatelska w sprawie podjęcia uchwały przez organ stanowiący j.s.t. nie może pozostać bez rozpatrzenia , Ireneusz Krześnicki przedstawia tezę zgodnie, z którą nie ma potrzeby sformalizowania procedury zgłaszania przez mieszkańców radzie (sejmikowi) j.s.t. własnych projektów uchwał. Zdaniem autora instytucja ta realizowana jest de facto przez możliwości składania przez mieszkańców wniosków, w rozumienia k.p.a. do rady.

Poniżej publikujemy polemikę dr Grzegorza Makowskiego, kierownika Programu Społeczeństwa Obywatelskiego w Instytucie Spraw Publicznych

Czy obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może być po prostu wnioskiem?

Specjalne uregulowania w zakresie wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie są potrzebne – tak na łamach serwisu samorządowego LEX twierdzi Ireneusz Krześnicki. „[…] czymże jest pismo chociażby jednego mieszkańca (a tym bardziej wielu mieszkańców) skierowane do rady w sprawie uchylenia wybranego przepisu bądź całej obowiązującej uchwały albo uchwalenie nowej uchwały, której projekt zostanie załączony do pisma, jeżeli nie wnioskiem (petycją) w rozumieniu k.p.a?”, zadaje retoryczne pytanie Krześnicki i dowodzi, że obywatelską inicjatywę uchwałodawczą organ stanowiący musi potraktować po prostu jako rodzaj wniosku i rozpatrzyć zgodnie z procedurami przewidzianymi w Kodeksie postepowania administracyjnego. Jest to teza tyleż odważna, co kontrowersyjna.

Rację ma poniekąd autor cytowanej analizy, kiedy wskazuje, że obywatele mogą wykorzystać instytucję wniosku, w celu przedłożenia samorządowemu organowi stanowiącemu własnego projektu uchwały. Nie można się jednak zgodzić, że wniosek jest instrumentem stworzonym właśnie w tym celu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 241 definiuje czym jest wniosek, czemu ma służyć, do kogo ma być kierowany i jaki jest tryb postepowania w sprawach wniosków. Przyjmując wyłącznie rozszerzającą interpretację tego zapisu można by uznać, że przedmiotem wniosku może być też projekt uchwały przygotowany przez obywateli.

Na marginesie warto odnotować, że autor zrównuje przy tym instytucję wniosku z instytucją petycji, co nie jest do końca uprawnione, jako że art. 63 Konstytucji RP rozróżnia te dwie formy (oraz skargę). O ile prawo do wniosku doczekało się wykonania delegacji konstytucyjnej, to prawo petycji jeszcze na to czeka – nie ma legalnej definicji petycji, ani odpowiednich przepisów, które pozwoliłyby w pełni korzystać z tej instytucji (stąd m.in. w 2010 roku Senat przygotował projekt ustawy o petycjach, a resort spraw wewnętrznych propozycję zmian w K.p.a). Obowiązujące przepisy KPA nie są tu wystarczające.

Wracając jednak do kwestii wniosku, jako drogi do wykonywania prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Owszem, adresatem wniosku mogą być organy stanowiące samorząd. Rzeczywiście, jego przedmiotem może być propozycja uchwały, ale sens odrębnego uregulowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej leży gdzie indziej. Chodzi mianowicie o zapewnienie odpowiedniej rangi tego rodzaju aktywności obywateli i odpowiedniego trybu postępowania w takich przypadkach.

Inicjatywa, co do zasady jest aktem zbiorowym, łączącym współdziałanie pewnej grupy obywateli zainteresowanych jakimś aspektem dobra wspólnego. Wniosek jest dedykowany przede wszystkim aktywności indywidulanej (choć oczywiście może go popierać wiele osób) wobec organów władzy. Tryb rozpatrywania wniosku, to procedura stricte administracyjna, skrojona raczej pod potrzeby władzy wykonawczej a nie stanowiącej. Relacja władza-obywatel bliższa jest w tym przypadku modelowi urząd-petent.

Tymczasem, w przypadku obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej potrzebny jest odrębny tryb, który zagwarantuje obywatelom możliwość aktywnego i bezpośredniego uczestnictwa w całości procesu uchwałodawczego. W tym przypadku chodzi o ustanowienie bardziej partnerskiej, pro-partycypacyjnej relacji między władzą i obywatelem, która da mu większe możliwości uczestnictwa w procesie sprawowania władzy, niż tylko wymienianie się pismami.

Stąd też, tak samo jak na poziomie centralnym, ustawodawca uznał za słuszne ustanowienie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (patrz art. 118 Konstytucji i Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli), tak też i lokalnie, coraz częściej możemy spotkać się z odpowiednimi przepisami zawartymi w statutach, które opisują w jaki sposób obywatele mogą przedstawiać własne projekty uchwał i uczestniczyć w pracach nad nimi. Instytucja wniosku może być co najwyżej substytutem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ale nie jej zamiennikiem.

Źródła: materiały własne, Senat RP, Serwis Samorządowy LEX

Pisaliśmy o tym również:
Inicjatywa obywatelska w sprawie podjęcia uchwały przez organ stanowiący j.s.t. nie może pozostać bez rozpatrzenia

Uchwałodawcza inicjatywa obywatelska nie może opierać się na samym wniosku