Skarbnik w gminie – najbardziej samotne stanowisko
W ostatniej dekadzie rola skarbnika gminy zmieniła się: od głównego księgowego do dyrektora finansowego, który zarządza płynnością, ryzykiem, negocjuje z bankami, firmuje trudne decyzje przed radą i… ponosi osobistą odpowiedzialność, także za cudze błędy. Przy tym wszystkim – nie ma realnej ochrony przed arbitralnym odwołaniem. Skarbnicy JST mówią, że przy coraz większym zakresie obowiązków, czują się jak rycerze z coraz cięższą zbroją, ale bez tarczy.
O roli, pozycji i odpowiedzialności skarbników dyskutowano podczas VIII Krajowego Kongresu Skarbników, który w Warszawie zgromadził aż 850 uczestników, głównie skarbników JST. Prelegenci wskazywali, że skarbnik – zwłaszcza w miastach, powiatach - pełni dziś rolę bardziej dyrektora finansowego JST: uczestniczy w strategicznych decyzjach rozwojowych, ocenia ryzyka kontraktowe, modeluje finansowanie inwestycji i zabezpiecza płynność. Księgowość jest zaledwie jednym z pionów w jego strukturze.
Skarbnicy zwracali uwagę, że od lat stoją na „pierwszej linii” programów doraźnych i kryzysowych – od wypłat covidowych po środki dla uchodźców. Wdrażane instrumenty często były niedoprecyzowane, a ciężar decyzji i ryzyka za ich realizację lądował na biurku skarbnika.
Uczestnicy debaty wskazywali również, że w części samorządów skarbnik nadal bywa pomijany na etapie prac nad projektami strategicznymi, a następnie oczekuje się od niego jedynie „podstemplowania” ich skutków finansowych. Grażyna Reichert, skarbnik Rudnika nad Sanem i członkini zarządu Krajowej Rady Forów Skarbników JST działającej przy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego, podkreśliła, że wszędzie tam, gdzie skarbnik nie jest włączany w proces decyzyjny już na etapie planowania obciążeń finansowych, znacząco rośnie ryzyko błędnych decyzji.
Skarbnik w JST to lider, który bierze na siebie ogromną odpowiedzialność i podejmuje ryzykowne decyzje, często w niedoprecyzowanym otoczeniu prawnym. A to może rodzić określone skutki – zaznaczyła Małgorzata Kern, skarbnik Gliwic i przewodnicząca Krajowej Rady Forów Skarbników JST.
Odpowiedzialność: dyscyplinarna, polityczna, a nawet karna
Skarbnicy „firmują” przed radą najtrudniejsze decyzje (podwyżki, cięcia, korekty wieloletnich planów finansowych), przy czym wsparcie ze strony organu wykonawczego bywa różne. Grzegorz Czarnocki, prezes RIO w Opolu, z-ca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, uważa, że najczęściej dzieje się tak przy podnoszeniu podatków dla mieszkańców.
Kiedy oglądam różne sesje, wygląda to często tak: wójt mówi „w zasadzie ja tej podwyżki nie chciałem, ale pani skarbnik się upiera – i pani skarbnik wyjaśni, jak to wygląda w rzeczywistości”. – obrazował Grzegorz Czarnocki.
Grzegorz Czarnocki, jak i Joanna Sachanbińska, dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, wskazali główne obszary odpowiedzialności skarbników:
- odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – wprost wynikająca z funkcji skarbnika i (często) równolegle z funkcji głównego księgowego budżetu.
- odpowiedzialność pracownicza i dyscyplinarna – włącznie z możliwością natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy.
- odpowiedzialność cywilna – roszczenie regresowe, potencjalne roszczenia odszkodowawcze na zasadach ogólnych.
- ryzyko odpowiedzialności karnej – gdy decyzje finansowe krzyżują się z reżimami innych ustaw.
Czytaj też w LEX: Nieprawidłowości w kontrasygnacie i powierzaniu obowiązków między skarbnikiem a pracownikami działów finansowo-budżetowych w gminie >
Prelegenci wskazywali, że organizacyjnie oczekuje się od skarbników „domknięcia” całych procesów zakupowych czy inwestycyjnych – od przetargu, przez sprzedaż nieruchomości, po analizy opłacalności wymian gruntów. Zdaniem Grzegorza Czarnockiego to postawienie systemu na głowie. Skarbnik powinien weryfikować: legalność operacji finansowej, kompletność podpisów i zgodność z planem, ale nie zastępować komórek merytorycznych w ich odpowiedzialności za treść i sens gospodarczy transakcji.
Jeżeli trafiają dokumenty finansowe, powinniście zbadać, czy są tam podpisy osób merytorycznie odpowiedzialnych, i czy kwestie tych podpisów nie budzą oczywistych wątpliwości. Państwa obowiązkiem jest wtedy weryfikacja, czy ten wydatek, to zobowiązanie się mieści w planie finansowym, to jest wasza działka – mówi prezes Krajowej Rady RIO.
Brak realnej ochrony kadrowej
Rok 2024 przyniósł falę odwołań skarbników – nierzadko nie za błędy, lecz za to, że sprzeciwili się jakiej decyzji nowo wybranego włodarza. W wielu samorządach zmiana organu wykonawczego oznacza automatyczną zmianę skarbnika.
Skarbnicy podkreślają, że można ich łatwo odwołać, ponieważ w praktyce nie istnieje obowiązek uzasadnienia wniosku ani ścieżka odwoławcza. Prawo zapewnia im też słabszą ochronę przedemerytalną niż innym pracownikom samorządowym.
Kiedy odwoływany skarbnik miasta powinien złożyć oświadczenie majątkowe? - sprawdź w LEX >
To tworzy efekt mrożący: skarbnik, będąc „ostatnią barierą legalności”, musi przy każdym ryzykownym wydatku kalkulować, czy jego sprzeciw nie zakończy się utratą pracy.
Mam wrażenie, że my na co dzień bronimy systemu finansów publicznych legalności, ale system nas nie broni. Skarbnik może być odwołany nagle, bez uzasadnienia i po prostu zostaje sam ze sobą, nawet jeżeli 20 lat przepracował w imię dobrego rozwoju swojej gminy- mówiła Grażyna Reichert.
Propozycje zmian – cztery filary wzmocnienia
Środowisko skarbników formułuje cztery postulaty, które mają zmienić ten stan rzeczy:
- wyższy próg odwołania – uchwała o odwołaniu skarbnika podejmowana większością 3/5 ustawowego składu rady (ogranicza nagłe, emocjonalne „polowanie na głowę”);
- obligatoryjne uzasadnienie wniosku organu wykonawczego – z czasem na analizę i wysłuchanie (np. nie wcześniej niż na kolejnej sesji);
- tryb odwoławczy – możliwość zaskarżenia do sądu pracy, jak u innych pracowników samorządowych;
- ochrona przedemerytalna – zrównanie standardu ze statusem innych pracowników samorządowych (skarbnicy mają dwuletni okres ochronny przedemerytalny, - skarbnicy – czteroletni) .
Grzegorz Czarnocki wskazał, że warto też rozważyć procedurę konsultacyjną z RIO na etapie uzasadnienia wniosku o odwołanie, w wymiarze opiniodawczym, by „schłodzić” emocje i ocenić merytoryczny sens decyzji.
- Jeżeli wójt czy burmistrz będzie musiał sporządzić uzasadnienie, będzie musiał pokazać to radzie gminy, to wpłynie na merytoryczność takiego wnioski. Dodatkowo, jeśli wniosek trafi do RIO, to ona także się wypowie, w jakimś sensie o jakości tego uzasadnienia. Ale z drugiej strony, nie ma się co oszukiwać, czasami są takie sytuacje, że tej współpracy między organem wykonawczym a skarbnikiem nie będzie i tej współpracy nie będziemy w stanie wymusić. Czasami ta zmiana jest konieczna – uważa Grzegorz Czarnocki.
Wynagrodzenia: prestiż gaśnie szybciej niż inflacja
Podczas debaty nie zabrakło też odwołania do wynagrodzeń skarbników. - Przy rosnącej pensji minimalnej od kilku lat następuje wypłaszczanie różnicy między pensją skarbnika a najniższym wynagrodzeniem w urzędzie. W ciągu ostatnich sześciu lat minimalne wynagrodzenie wzrosło mniej więcej o 12 procent, średniorocznie wynagrodzenie skarbników mniej więcej 5-6 procent. Trend jest niezwykle niepokojący. Skutkuje to tym, że realna wartość wynagrodzenia i prestiż stanowiska niestety ulega sukcesywnych degradacji - wskazała Joanna Sachanbińska,
Wśród metod poprawy tej sytuacji wskazano wprowadzenie dwóch modeli:
- stałego dodatku specjalnego, który powinien stać się trwałym elementem pensji, a nie uznaniową „premią”;
- wprowadzenie wynagrodzenia na zasadzie mnożnika i kwoty bazowej (jak w korpusie służby cywilnej), co dawałoby przewidywalność i automatyczną waloryzację wynagrodzenia, hamując erozję realnej wartości płac.
Czytaj też w LEX: Wzrost wynagrodzenia pracowników samorządowych od 1 stycznia 2026 r. >
