Zdalne sesje rady gminy wciąż przysparzają problemów. Administracyjne sądy często muszą rozstrzygać spory w tym zakresie. Najwięcej dotyczy tradycyjnych posiedzeń rady, w których niektórzy radni biorą udział w sposób zdalny.
Byli na kwarantannie, ale nie powiadomili
Tak też było w Lubominie. Podczas jednej z sesji rady gminy przyjęto roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Uchwałę w tej sprawie podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5a ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Zakwestionował ją jednak wojewoda. Według niego w treści zawiadomienia o zwołaniu sesji, którą otrzymali wszyscy radni, nie ma informacji o możliwości uczestniczenia w obradach zdalnie. Oznacza to, że sesję zaplanowano wyłącznie w formie stacjonarnej. Mimo to przewodnicząca rady dopuściła do udziału w niej w trybie zdalnym dwóch radnych, którzy nie mogli być osobiście obecni (z powodu kwarantanny) i o to zawnioskowali. W tym czasie na kwarantannie przebywał jeszcze jeden radny, który zastosował się do zawiadomienia o stacjonarnym charakterze posiedzenia i z tego powodu w nim nie uczestniczył.
W ocenie wojewody, skoro przewodnicząca rady wyraziła zgodę na zdalny udział w sesji dwóch radnych, pomimo że pierwotnie zakładano jej stacjonarny charakter, zasadnym było powiadomienie o możliwości wzięcia zdalnego udziału w sesji wszystkich radnych będących w tej samej sytuacji, tj. przebywających na kwarantannie, również takich, którzy nie złożyli wniosku w tej sprawie.
W tym wypadku tak nie było. Dlatego wojewoda zarzucił naruszenie równości wykonywania mandatu przez radnych. Według niego stworzono również instrument potencjalnie umożliwiający kreowanie składu organu stanowiącego gminy i wpływanie tym samym na podejmowane rozstrzygnięcia. Wybiórcze dopuszczenie do udziału w sesji w formie zdalnej dwóch radnych miało wpływ chociażby na kształt debaty nad projektami uchwał, ponieważ radni uczestniczący w sesji mogli zaprezentować swoje poglądy i stanowisko dotyczące poszczególnych projektów, w przeciwieństwie do radnego, który nie był poinformowany o możliwości zdalnego uczestniczenia w sesji.
Zdaniem wojewody wpływa to na ważność podjętych podczas sesji uchwał, bowiem istota demokracji wymaga, aby wszyscy członkowie organu kolegialnego mieli zapewnione prawo czynnego udziału w posiedzeniu takiego organu.
Ależ sesja była zgodna z prawem
W odpowiedzi na skargę wójt gminy Lubomino wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem rada nie naruszyła prawa. Sesja została zwołana w zwykłym trybie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 40 w związku z par. 41 ust. 1 statutu gminy.
W skierowanym do wszystkich radnych zawiadomieniu o zwołaniu sesji, zawarto informację, że ze względu na zagrożenie epidemiologiczne bezpośrednio w sesji uczestniczyć będą tylko radni, natomiast sołtysów, mieszkańców i inne osoby zainteresowane, którzy chcieliby zabrać głos podczas tej sesji, poinformowano o możliwości przekazania swoich wystąpień na piśmie.
Treść zawiadomienia o zwołaniu sesji rady została także podana do wiadomości publicznej na stronie internetowej gminy. Wpłynęły wnioski dwóch radnych o umożliwienie uczestnictwa w sesji rady w trybie zdalnym z uwagi na przebywanie na kwarantannie i przewodnicząca rady podjęła decyzję o umożliwieniu wskazanym radnym udziału w sesji w sposób zdalny. W sesji uczestniczyło 13 z 15 radnych, w tym 2 radnych w sposób zdalny, zaś kwestionowana uchwała została podjęta 8 głosami "za" przy 1 głosie "przeciw" a 4 radnych wstrzymało się od głosowania nad uchwałą.
Do rozpoczęcia obrad żaden z pozostałych dwóch nieobecnych radnych nie sygnalizował braku możliwości uczestniczenia w sesji z powodu zarządzonej izolacji, czy też objęcia kwarantanną, jak również nie podał jakiejkolwiek przyczyny usprawiedliwiającej ich nieobecność na sesji. Także radni kontestujący decyzję przewodniczącej wskazywali jedynie, że wszyscy braliby udział w sesji w trybie zdalnym, gdyby wiedzieli o takiej możliwości.
Skarga zasadna, ale z innego powodu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej wskazane. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem prawa miejscowego. Powinna być więc ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w przeciwnym razie jest ona nieważna. Tak też było w tym wypadku.
Tryb mieszany? Dopuszczalny
WSA nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze co do nieprawidłowości związanych z sesją rady (sygnatura akt III SA/Gl 409/20).
Według WSA została ona zwołana w trybie zwykłym (tj. stacjonarnym). Wprawdzie art. 15 zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako: ustawa o COVID-19) wprowadził możliwość odbywania sesji organów kolegialnych, a także podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, ale tylko okresowo tj. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii.
Ponadto jest to rozwiązanie alternatywne, a w związku z tym nie wyklucza możliwości odbycia sesji rady w trybie stacjonarnym. Przy czym to, że dwóch radnych zostało dopuszczonych do udziału w obradach w sposób zdalny (tj. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających porozumiewanie się na odległość), nie spowodowała zmiany stacjonarnego trybu odbycia sesji.
W zawiadomieniu o zwołaniu sesji w porządku obrad zostało przewidziane rozpatrzenie projektu zaskarżonej uchwały. Zawiadomienie zostało rozesłane do wszystkich radnych drogą mejlową z kilkudniowym wyprzedzeniem i wojewoda nie zakwestionował, aby któryś z radnych zawiadomienie tego nie otrzymał. W związku z tym niezasadne jest powoływanie się na orzeczenia przywołane w skardze, które dotyczą nieprawidłowości w zawiadomieniu o terminie sesji.
WSA podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny ma obowiązek brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Zatem to na radnych, którzy nie mogli uczestniczyć w obradach, ciążył obowiązek powiadomienia o tym fakcie przewodniczącego rady i usprawiedliwienia swojej nieobecności. Tymczasem radni, którzy nie uczestniczyli w sesji rady, nie tylko nie poinformowali o swojej nieobecności przed sesją. W tych okolicznościach nie można podzielić stanowiska, że radnym uniemożliwiono udział w sesji rady w sposób zdalny. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby wskazani radni powiadomili o swojej nieobecności, a mimo to nie zostaliby poinformowani o możliwości uczestniczenia w sesji w sposób zdalny lub też gdyby uniemożliwiono im wzięcie udziału w sesji.
Grzegorz Kubalski, radca prawny ze Związku Powiatów Polskich uważa, że choć nie wynika to literalnie z przepisów, to stoi na stanowisku, że przepis art. 15 zzx specustawy covidowej umożliwia przeprowadzenie sesji w trybie hybrydowym.
- W tym bowiem przypadku należy w pierwszej kolejności odwołać się do wykładni funkcjonalnej przywołanego przepisu. Jego celem było zapewnienie sprawnego działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w stanie zagrożenia epidemicznego i stanie epidemii. Skoro przepis dopuszcza możliwość zorganizowania całości sesji zdalnie, to na zasadzie wnioskowania a majori ad minus tym bardziej umożliwiać powinien zdalne uczestniczenie niektórych radnych, którzy - chociażby ze względu na kwarantannę - nie mogą uczestniczyć w obradach na miejscu - wyjaśnia mec. Grzegorz Kubalski.
I dodaje: Inna sprawa, że na zagadnienie warto jest perspektywicznie spojrzeć. Obecne zasady obowiązują jedynie w czasie epidemii; po jej zakończeniu wrócimy do standardowych zasad. Należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy wtedy większą wartością jest zgromadzenie wszystkich radnych na jednej sali - nawet jeśli będzie to oznaczało nieobecność części radnych, czy też możliwość aktywnego udziału wszystkich radnych - nawet jeśli będzie to oznaczało konieczność dopuszczenia części z nich do zdalnego uczestnictwa. Ja opowiadam się za drugim rozwiązaniem; nie jest jednak jasne, czy tak samo będzie uważał prawodawca.
