Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.
Prawa JST do poszczególnych kategorii dochodów nie mogą być rozpatrywane inaczej niż z uwzględnieniem zasad adekwatności i ustawowego określania źródeł dochodów samorządu terytorialnego. Nie sposób również interpretować tych praw odmiennie niż w kontekście wynikającym z zasady pomocniczości, proklamowanej przez Preambułę Konstytucji[1], zasady samodzielności finansowej samorządu terytorialnego i gwarancji konstytucyjnych, dotyczących wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność[2].

Każda z kategorii dochodów JST, wskazanych w art. 167 Konstytucji, jest inna i rodzi innego rodzaju prawa podmiotowe do dochodów. W związku z tym nieco inaczej kształtuje się ochrona sądowa tych praw. Zanim jednak przejdę do omówienia tych kwestii, chciałabym podkreślić gwarancyjny charakter regulacji zawartej w art. 167 Konstytucji, a co za tym idzie – konieczność ochrony sądowej praw, o których mowa. W literaturze przedmiotu sugeruje się bowiem czasami ich postulatywny charakter, co oznaczałoby, że – ze względu na swą ogólność – stanowią jedynie zalecenia kierunkowe.

Regulacja zawarta w art. 167 Konstytucji wymaga wykonania przez ustawodawcę zwykłego, w sposób przewidziany w tym przepisie, a stanowienie prawa w tym zakresie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego (choć ta z pewnych względów bywa utrudniona). Trudno bowiem zakładać, że wymienienie w Konstytucji określonych tytułów prawnych dochodów samorządu ma charakter jedynie informacyjny, a nie gwarancyjny[3]. A zatem prawa JST do dochodów mają charakter praw podmiotowych o charakterze publicznoprawnym, wynikają bowiem z ustrojowych relacji między dwoma związkami publicznoprawnymi, współodpowiedzialnymi za stan państwa.

Ukształtowany w art. 167 Konstytucji system praw samorządu do dochodów musi podlegać ochronie sądowej, co oznacza prawo JST do wystąpienia na drogę sądową z prawnie skutecznym roszczeniem w przypadku naruszenia jej praw do dochodów przez władzę publiczną[4].

Artykuł 167 Konstytucji nie wskazuje wprost, że publiczne prawa do dochodów JST podlegają ochronie sądowej. Nie oznacza to jednak, że poszukiwanie w tym przepisie podstaw prawnych dla tej ochrony jest nieuprawnione. Przeciwnie: przemawia za tym gwarancyjny dla samorządów charakter tej regulacji, zwłaszcza w związku z innymi przepisami Konstytucji.

Realizacja praw JST do dochodów służy zapewnieniu finansowania zadań publicznych, realizowanych przez JST we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, czyli w sposób samodzielny (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Z kolei sądową ochronę samodzielności JST przewiduje art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Nie należy jednak utożsamiać sądowej ochrony samodzielności JST z prawem do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności akcentuje bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, ukierunkowanych w założeniu na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada pozostawienie ustawodawcy większej swobody w zakresie wyboru sposobów urzeczywistnienia tej samodzielności i obejmuje tylko tę sferę działania JST, w której zapewnia im samodzielność działania Konstytucja. Sądowa ochrona samodzielności ma na celu zapewnienie JST samodzielności w jej relacjach z innymi organami władzy publicznej i zagwarantowanie prawidłowego wykonywania przez nią zadań publicznych. Natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki[5]. @page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

Wyjaśniając pozycję JST, Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na istotne różnice między konstytucyjnymi uprawnieniami JST a wolnościami i prawami człowieka i obywatela. Trybunał podkreślał w tym kontekście, że „po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności, po trzecie wreszcie, sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej”[6].

Podstaw prawnych ochrony sądowej praw JST, w tym praw JST do dochodów, należy również poszukiwać w zasadzie pomocniczości, umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot, wyrażonej Preambułą Konstytucji, a także klauzulą demokratycznego państwa prawnego.

Z unormowań Konstytucji należy wywieść jeszcze inne cechy ochrony sądowej praw JST do dochodów. Artykuł 167 Konstytucji wprowadza zasadę współodpowiedzialności partnerów publicznych (państwa i samorządu) za realizację zadań publicznych. Przypadające samorządom zadania, o których mowa w tej regulacji, to zadania przekazane JST do realizacji w procesie decentralizacji, w drodze ustawowej, z jednoczesną gwarancją wyposażenia JST w środki finansowe niezbędne do wykonania owych zadań w sposób samodzielny. „Reakcją” ustawodawcy konstytucyjnego na ponoszenie przez JST odpowiedzialności za realizację istotnej części zadań publicznych jest zapewnienie im sądowej ochrony ich praw w procesie wykonywania owych zadań.

Oznacza to, że w nieuchronnych sporach między państwem a samorządem terytorialnym ochronie sądowej powinny podlegać publiczne prawa podmiotowe samorządu ukształtowane w art. 167 Konstytucji. Z takiego stwierdzenia wynikają szczególny charakter spraw będących przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd i szczególna rola sądu rozstrzygającego spór między państwem a samorządem.

Otóż sprawy między tymi dwoma podmiotami publicznymi mają zawsze charakter ustrojowy, gdyż dotyczą ustrojowego podziału zadań i środków na ich realizację pomiędzy partnerami publicznymi. Samorząd terytorialny w sporach tego rodzaju jest podmiotem słabszym, stąd jego samodzielność w sprawowaniu władzy publicznej musi podlegać gwarancjom konstytucyjnym realizowanym na drodze sądowej. Sąd cywilny czy administracyjny nie jest w takich sprawach jedynie arbitrem w sporze, ale zyskuje dodatkową funkcję – strażnika ochrony samodzielności, w tym praw JST do dochodów, a sprawa, którą rozstrzyga, nie jest zwykłą sprawą cywilną czy administracyjną, lecz sprawą ustrojową. Ochrona samodzielności finansowej samorządu stanowi zatem, z mocy art. 167 Konstytucji, obowiązek sądu. W tym sensie sprawy ustrojowe między państwem a samorządem mają w naszym systemie prawnym charakter niepowtarzalny – nie ma innych sporów ustrojowych w tym znaczeniu.

Rodzaj roszczenia i drogę jego dochodzenia przez uprawniony podmiot determinują:

  • charakter prawny czynności skutkującej naruszeniem interesu prawnego JST,
  • rodzaj skutków wywołanych przez takie naruszenie,
  • rodzaj dochodu publicznoprawnego, do którego prawo zostało naruszone.

Sądowa ochrona praw JST do dochodów będzie realizowana, w zależności od wskazanych wyżej czynników, przed sądem administracyjnym, powszechnym lub Trybunałem Konstytucyjnym, przez wykorzystanie środków procesowych przewidzianych w ramach konkretnego postępowania sądowego[7].

1. Sądowa ochrona prawa JST do dochodów własnych

O zakresie przedmiotowym tej ochrony i trybie dochodzenia roszczeń decyduje przede wszystkim charakter prawny dochodów własnych JST. Każdej z kategorii dochodów samorządu, wymienionej w art. 167, Konstytucja nadaje pewne cechy własne.

Wskazanie dochodów własnych jako pierwszych w art. 167 Konstytucji nie jest przypadkowe i oznacza, że powinno to być zasadnicze źródło wyposażania JST w zasoby finansowe.

Wyposażenie samorządów w dochody własne to nie to samo, co przekazanie im należnych kwot subwencji ogólnych i dotacji celowych. Nie chodzi tu bowiem tylko o przepływ środków pieniężnych – w wysokości wynikającej z przepisów prawa – z budżetu centralnego do budżetów lokalnych, lecz o przekazanie na czas nieokreślony, w formie ustawy, tytułu prawnego do pobierania dochodów i stymulacyjnego oddziaływania na wysokość wpływów z tego źródła będącego następstwem przysługującego w stosunku do niego pewnego zakresu władztwa publicznoprawnego i decyzji politycznych podejmowanych przez organy samorządowe w granicach prawa, oraz możność przewidywania ich wysokości, w sposób pozwalający na podejmowanie takich decyzji[8].
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

Dochody własne JST służą realizacji przypadających im zadań, czyli zadań własnych. Ich wysokość powinna być zatem odpowiednia do zakresu tych zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji), zaś zmianom w podziale zadań publicznych między państwo a samorząd powinny towarzyszyć zmiany w podziale dochodów między tymi związkami publicznoprawnymi (art. 167 ust. 4 Konstytucji). Należy zatem przyjąć, że JST przysługuje roszczenie o takie ukształtowanie dochodów własnych przez ustawodawcę zwykłego, które będzie uwzględniać powyższe konstytutywne cechy dochodów własnych. Roszczenie to może być dochodzone wyłącznie przed Trybunałem Konstytucyjnym, sprawującym kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów prawa.

Środkiem prawnym służącym realizacji tego roszczenia jest prawo do wystąpienia przez organy stanowiące JST:

  • z wnioskiem do sądu konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją (jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania – art. 191 Konstytucji),
  • ze skargą konstytucyjną po spełnieniu przesłanek tej skargi (art. 79 Konstytucji).

Nieprzestrzeganie każdej z powyżej wskazanych zasad wyposażania samorządu w dochody własne teoretycznie może być przedmiotem wystąpień do Trybunału Konstytucyjnego, choć ocena konstytucyjności przepisów w tym zakresie napotyka wiele trudności.

Najczęściej przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego jest ewentualna niezgodność przepisu z zasadą adekwatności, proklamowaną przez art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, mającą realizować zasadę samodzielności finansowej, wyprowadzaną przez wnioskodawców z art. 16 ust. 2 Konstytucji, art.165 Konstytucji, w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji[9].

Zasada adekwatności pojmowana jest jako postulat takiego wyposażenia samorządów w dochody (nie tylko dochody własne), które pozwoli im na efektywne wykonywanie przypadających im zadań publicznych oraz występowanie mechanizmów korygujących podział dochodów między państwo a samorząd w sytuacji zmian w podziale zadań między tymi podmiotami[10]. Tak sformułowana zasada adekwatności zakłada możliwość mierzenia kosztów realizacji zadań publicznych realizowanych przez samorządy (które przecież w przypadku każdej jednostki mogą być inne – co wynika z różnic historycznych, kulturowych, demograficznych czy gospodarczych między poszczególnymi jednostkami) i oceny w tym kontekście wydajności źródeł dochodów, do czego Trybunał Konstytucyjny nie posiada instrumentów.

Kolejny problem przy ocenie dochowania zasady adekwatności przez ustawodawcę zwykłego w procesie wyposażania samorządów w dochody własne wiąże się z pojęciem „przypadających im zadań”, o których mowa w art. 167 ust. 1 Konstytucji, utożsamianych z zadaniami własnymi jednostek samorządu. W obecnym stanie prawnym niezwykle trudno wskazać katalog takich zadań, a co za tym idzie – odróżnić je od zadań zleconych. Obie kategorie zadań samorządów podlegają ciągłym zmianom, przekazywane są w drodze ustawowej. Problem jest tym trudniejszy do rozwiązania, że nie istnieje w Polsce kategoria zadań publicznych, które w sposób niejako naturalny (zastany) przypadałyby do realizacji samorządom, co z kolei wiąże się z procesami ukształtowania się struktur samorządowych w naszym kraju. Na te czynniki nakłada się jeszcze szeroki zakres swobody politycznej legislatywy w kształtowaniu sfery finansów publicznych, jaki pozostawia Konstytucja, co skutkuje często wyłączeniem oceny tych działań przez sąd konstytucyjny
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny jedynie w przypadkach ewidentnie niewspółmiernego ukształtowania dochodów w relacji do kosztów ponoszonych w związku z realizacją przypadających samorządom zadań ingeruje w sferę swobody politycznej parlamentu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego naruszenia zasady adekwatności należy upatrywać w sytuacji, gdy nowe regulacje prawne pozbawiałyby samorządy odpowiedniego udziału w dochodach publicznych, a jednocześnie na skutek obowiązku ponoszenia wydatków swoboda decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej zostałaby zniesiona lub zmarginalizowana[11]. Sprzeczne z zasadą adekwatności byłoby iluzoryczne gwarantowanie samorządom dochodów, co może nastąpić, gdy przy ocenie tego procesu nie weźmie się pod uwagę samodzielności wydatkowej JST[12].

Reasumując, zasada adekwatności stanowi gwarancję funkcjonowania samorządów nie tylko w roli wykonawców – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność – części zadań publicznych, lecz także wspólnot terytorialno-politycznych, mających prawo decydowania o kierunkach wydatkowania dochodów w celu zaspokojenia potrzeb lokalnych.

Możliwość przewidywania wpływów z tytułów prawnych do dochodów przekazanych samorządom, a także możność stymulacyjnego na nie wpływania wymaga od ustawodawcy zwykłego bacznego przestrzegania zasad prawidłowej legislacji, w tym zwłaszcza poszanowania zasady właściwego vacatio legis, stosowania przepisów przejściowych, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Działania ustawodawcy w kontekście powyższych wymagań były również przedmiotem orzekania przez sąd konstytucyjny[13].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

2. Prawa JST do subwencji ogólnej z budżetu państwa

Ochrona sądowa praw JST do dochodów pochodzących z budżetu państwa jest kwestią jeszcze bardziej złożoną. Subwencja ogólna czy dotacja celowa nie mogą być bowiem postrzegane jedynie jako dochód JST, ale muszą być traktowane również jako forma tzw. transferu z budżetu centralnego do budżetów lokalnych oraz forma wydatku budżetu państwa.

Określenie w ustawach wysokości wpływów z subwencji ogólnej z budżetu państwa musi podlegać wszystkim rygorom wynikającym z art. 167 Konstytucji, tj. respektować zasadę adekwatności (zwłaszcza w kontekście cechy „ogólności” subwencji, rozumianej jako możliwość suwerennego podejmowania decyzji przez organy stanowiące samorządu o jej przeznaczeniu i powiązaniu tego dochodu z realizacją zadań własnych) i zasadę określenia wszystkich parametrów mających wpływ na wysokość subwencji w aktach rangi ustawowej.

Realizacja konstytucyjnych gwarancji samorządów w odniesieniu do określania konstrukcji subwencji przez ustawodawcę zwykłego podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Warto zwrócić uwagę na prawidłowe rozumienie zasady ustawowego określenia subwencji, które nie sprowadza się jedynie do uznania, że właściwą formą określania wysokości subwencji ogólnej jest forma ustawowa, ale wymaga również respektowania przez ustawodawcę zwykłego w unormowaniach ustawy regulującej daną kategorię dochodów jej charakteru prawnego. Innymi słowy ustawy normujące dany rodzaj dochodu powinny odzwierciedlać w swej regulacji cechy konstytutywne tej kategorii dochodów. Zwrócił na to uwagę sąd konstytucyjny, poddając ocenie funkcjonowanie w polskim systemie prawa finansowego instytucji tzw. janosikowego[14].

Z punktu widzenia zasady samodzielności finansowej samorządu terytorialnego istotne jest zagwarantowanie tzw. obiektywizacji subwencji, polegającej na zobiektywizowaniu kryteriów i przesłanek przyznania subwencji oraz jej podziału między JST. Gwarantują ją zawarte w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[15] unormowania materialnoprawne i formalnoprawne określające zasady i tryb przekazywania części subwencji ogólnej samorządom.

Z unormowań art. 167 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którymi „dochodami jednostek samorządu terytorialnego (...) są subwencje ogólne z budżetu państwa”, należy wyprowadzić publiczne prawo tych podmiotów do domagania się wypłaty z budżetu państwa kwoty subwencji w wysokości wynikającej z przepisów prawa, bez względu na to, czy ustawa o finansach publicznych statuuje takie roszczenie expressis verbis[16]. Prawo to może przekształcić się w roszczenie o wypłatę subwencji w odpowiedniej wysokości i terminie, co stanowi naturalną konsekwencję obiektywizacji subwencji ogólnej.

W doktrynie prawa finansowego i orzecznictwie sądowym szczególnie wiele uwagi poświęca się roszczeniu o wypłatę subwencji w kwocie wynikającej z przepisów prawa. Przedmiotem sporów jest przede wszystkim droga dochodzenia tego świadczenia.

Nie negując publicznoprawnego charakteru subwencji ogólnej, wynikającego z zamieszczenia kwot subwencji w ustawie budżetowej po stronie wydatków tego budżetu, orzecznictwo sądowe klasyfikowało roszczenia o wypłatę subwencji, przysługujące JST w stosunku do Skarbu Państwa, jako kategorię spraw, „która, choć nie miała charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym, ze względu na publicznoprawny charakter samego świadczenia, w postaci subwencji, jednak (...) winna być uznana za sprawę cywilną w znaczeniu formalnym (art. 1 in fine k.p.c.), dla której dopuszczalna jest droga sądowa”[17]. Twierdzenia te Sąd Najwyższy wywodził z art. 13 ust. 2 ustawy z 5.01.1991 r. – Prawo budżetowe[18], a następnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych[19], zgodnie z którymi zamieszczenie w ustawie budżetowej kwot subwencji ogólnej skutkuje roszczeniem (rozumianym wąsko, jako roszczenie cywilne) samorządów o jej wypłatę, a brak wyraźnego przekazania tych spraw pod kognicję innych sądów niż cywilne skutkuje uznaniem za właściwe tych ostatnich. Podobnie orzekł SN w wyroku z 7.05.2004 r.[20]: „Sąd nie orzeka o przyznaniu gminie subwencji,lecz o tym, czy subwencja, która została wypłacona, jest zgodna z subwencją, która się gminie należała według określonych ustawowo kryteriów. W zakresie, w jakim gmina jest uprawniona do otrzymania kwoty obliczonej według stosownego algorytmu, Skarb Państwa zaś jest zobowiązany do wypłacenia gminie tej kwoty, pomiędzy stronami nie zachodzi stosunek władczego podporządkowania charakterystyczny dla sfery prawa administracyjnego. Spór o wysokość należnej gminie subwencji kreuje sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, wyraźne zaś przyznanie gminie odpowiedniego roszczenia (art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) potwierdza powyższą ocenę”.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

Na przeciwległym biegunie należy umiejscowić poglądy, zgodnie z którymi publicznoprawny charakter subwencji ogólnej wyklucza rozpatrywanie spraw, które jej dotyczą, w postępowaniu cywilnym, a zdarzenia prawne jej dotyczące nie mogą być źródłem stosunków cywilnoprawnych[21].

Za właściwością sądów administracyjnych w sprawach dotyczących roszczeń o wypłatę subwencji w kwocie wynikającej z przepisów prawa przemawia ponadto, że pojęcie roszczenia nie wyczerpuje się na roszczeniach prywatnoprawnych (w doktrynie funkcjonuje bowiem pojęcie roszczenia publicznoprawnego, polegającego na możności żądania zachowania się zgodnie z przepisami prawa organu publicznego), co oznacza możliwość dochodzenia w innym trybie niż przed sądem powszechnym. Subwencja ogólna nie jest również – co istotne z punktu widzenia trybu dochodzenia roszczeń przez samorząd – prywatnoprawną należnością wchodzącą w skład mienia JST, lecz instrumentem służącym realizacji postanowień ustawy budżetowej. W związku z tym roszczenie o wypłatę subwencji w kwocie wynikającej z przepisów prawa nie może być postrzegane jako prywatnoprawne roszczenie skierowane do Skarbu Państwa przez JST, lecz roszczenie publicznoprawne o prawidłową realizację planu finansowego państwa, skierowane do dysponentów budżetowych[22]. Przyjęcie kognicji sądów powszechnych oznaczałoby nadto niedopuszczalne, z punktu widzenia trójpodziału władzy, oddanie spraw budżetowych do rozstrzygania przez sądy powszechne[23]. Dla tej części doktryny i orzecznictwa przekazanie subwencji przez właściwego ministra stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[24]). Właściwym postępowaniem w przypadku stwierdzenia przez JST nieprawidłowego obliczenia i wypłaty kwoty subwencji będzie wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa[25]. Wezwanie to powinno nastąpić na piśmie, w terminie 14 dni, licząc od chwili powzięcia informacji o błędnym obliczeniu subwencji. Brak odpowiedzi ze strony ministra lub nieusunięcie przezeń naruszenia prawa daje samorządom prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem Ministra Finansów w terminie 30 dni od daty uzyskania odpowiedzi lub 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a.). Sądem właściwym będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 13 § 2 p.p.s.a.).

Przyjmując, że sprawy między państwem a samorządem, o których mowa w art. 167 Konstytucji, nie tracą cech spraw ustrojowych – tryb dochodzenia wskazanych roszczeń ma mniejsze znaczenie niż to, które nadają mu doktryna i orzecznictwo.

Przedstawione powyżej argumenty przedstawicieli doktryny nie wyczerpują jednak całokształtu problemu związanego z trybem dochodzenia roszczenia o wypłatę subwencji w wysokości zgodnej z przepisami prawa. Spór o wysokość subwencji ogólnej należnej JST może się ujawnić na różnych etapach procesu ustalania jej wysokości, np. na etapie:

  • przekazania JST przez Ministra Finansów informacji o rocznych planowanych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej – musi to nastąpić do 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy,
  • przekazywania informacji przez tegoż ministra w terminie 14 dni od daty ogłoszenia ustawy budżetowej o ostatecznych kwotach subwencji,
  • przekazania subwencji samorządom w kwocie innej niż zapisana w ustawie budżetowej.

Część doktryny wskazuje, że w obowiązującym systemie prawnym brakuje możliwości skutecznego kwestionowania przez samorządy wysokości kwot przyjętych zarówno w informacjach Ministra Finansów, projekcie ustawy budżetowej, jak i samej ustawie budżetowej[26]. Wynika to z faktu, że ani informacja Ministra Finansów (będąca jedynie propozycją wpisania do projektu ustawy budżetowej określonej kwoty wydatków na sfinansowanie subwencji dla danego szczebla samorządu), ani projekt ustawy budżetowej nie indywidualizują praw danej jednostki do otrzymania subwencji – lecz określają tylko globalne kwoty poszczególnych części subwencji dla wszystkich gmin, powiatów i województw, a co za tym idzie – nie posiadają znamion aktu administracyjnego, zaskarżalnego do sądu administracyjnego[27]. Z kolei spór o wysokość subwencji ogólnej, ustalonej w uchwalonej w ustawie budżetowej, nie mieści się w kognicji żadnego organu państwa, także sądu konstytucyjnego. Żaden organ nie posiada bowiem kompetencji do orzekania o zgodności przepisów ustawy budżetowej z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, czyli aktów na tym samym poziomie w hierarchii źródeł prawa. Powyższe twierdzenia nakazywałyby – zdaniem tej części doktryny – przyjęcie, że podstawą roszczeń o wypłatę subwencji w wysokości zgodnej z przepisami prawa może być tylko ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś odpowiednie przepisy ustawy budżetowej, ewentualnie poprzedzające je działania Ministra Finansów czy Rady Ministrów. Nie można ich bowiem uznać za czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, które mogłyby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego[28].

W tym kontekście należy także wskazać, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wykazuje istotne rozbieżności, gdy chodzi o szczegółowość unormowań rządzących ustalaniem wysokości i kryteriów podziału subwencji ogólnej między JST. Te ostatnie są unormowane wyczerpująco, natomiast w odniesieniu do ogólnej kwoty subwencji ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wskazuje jedynie, że jest ona określana corocznie w ustawie budżetowej. Nie przesądza natomiast, czy kwota subwencji ogólnej, przyjęta w ustawie budżetowej, to kwota globalna (tj. stanowiąca sumę tego, co przypada poszczególnym samorządom na podstawie kryteriów wskazanych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), czy też jest to kwota będąca rezultatem swobodnej decyzji politycznej parlamentu. Traktując art. 167 ust. 2 Konstytucji jako wyjątek od art. 219 ust. 1 Konstytucji, czyli przepis ograniczający władzę parlamentu w zakresie zarządzania mieniem państwowym, przyjąć należy prawidłowość pierwszego rozwiązania, choć nie wynika to wprost z przepisów ustawy. Inną kwestią jest, że JST nie są zainteresowane kwestionowaniem wysokości globalnej kwoty subwencji, a najczęściej jedynie przesądzeniem przez sąd, czy części subwencji dla danej jednostki zostały prawidłowo wyliczone.

Mniej kontrowersji w doktrynie prawa finansowego wywołuje zagadnienie roszczenia o wyrównanie szkody wywołanej niewłaściwym obliczeniem i przekazaniem subwencji ogólnej. Zdaniem większości przedstawicieli nauki wyrównanie to powinno być dochodzone przed sądami powszechnymi[29]. Podobnie wynika z orzecznictwa. Dochodzenie tego roszczenia odbywa się na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego[30], regulującego kwestie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, polegającego w tym przypadku na niewłaściwym obliczeniu wysokości subwencji należnej danemu samorządowi lub niewypłaceniu subwencji w terminie przewidzianym w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Roszczenie o wyrównanie szkody może zatem zawierać także elementy roszczenia o ustalenie stosunku w sytuacji, gdy szkoda była następstwem niewłaściwego obliczenia wysokości subwencji. Rozważenia wymagać będą natomiast wysokość odszkodowania oraz moment, w którym należałoby z takowym roszczeniem wystąpić.

Omawiając zagadnienie sądowej ochrony praw JST do subwencji, należy wreszcie wskazać na prawo tych podmiotów do zaskarżania decyzji o obniżeniu należnej kwoty subwencji. Taki charakter prawny orzecznictwo sądowe nadało rozstrzygnięciu Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej[31], w związku z czym realizacja takiego roszczenia powinna nastąpić przed sądem administracyjnym. W obecnym stanie prawnym art. 36 u.d.j.s.t. expressis verbis określa takie rozstrzygnięcie mianem decyzji.

Zgodnie z art. 36 ust. 10 u.d.j.s.t.: „W przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych art. 29–31, w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat”. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym (inaczej niż w latach 1999–2003,gdy art. 42 tejże ustawy przewidywał możliwość zwiększenia zaniżonej subwencji), gdy do takiego zaniżenia doszło z innych przyczyn niż podanie przez JST nieprawdziwych danych, samorządom takie roszczenie nie przysługuje. Ponadto samorządy nie mają prawa korygowania danych o podstawowych dochodach podatkowych, mających wpływ na wysokość subwencji, w czasie ustalania kwoty subwencji na dany rok budżetowy (art. 32 ust. 1 u.d.j.s.t.). Możliwość zwiększenia zaniżonej kwoty subwencji występuje jedynie w okresie między opracowaniem projektu budżetu państwa a uchwaleniem ustawy budżetowej (art. 33 u.d.j.s.t.)[32].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

3. Prawa JST do dotacji celowej z budżetu państwa

Przedmiot ochrony sądowej praw JST do dotacji celowych zdeterminowany jest charakterem prawnym tej formy zasilania finansowego samorządów. Prawo to nie ma charakteru tak oczywistego, gdy chodzi o wysokość i termin wypłaty, jak prawo do subwencji ogólnej. Należna kwota dotacji celowej jest zdeterminowana nie tyle zawartymi w ustawie wzorami na jej obliczenie, ile obliczeniem kosztów niezbędnych dla zrealizowania zadania finansowanego z dotacji, które zawsze może być uznane za względne i generować spór[33]. Nie oznacza to jednak, że prawo do wypłaty dotacji celowej z budżetu państwa nie może być dookreślone (właśnie przez oszacowanie nakładów koniecznych do wykonania zadania w sposób założony przez władze centralne) i nie podlega ochronie sądowej. Prowadziłoby to do zniesienia gwarancyjnego charakteru art. 167 Konstytucji. Standaryzacja kosztów realizacji zadań zleconych samorządom może być jednak trudna do przeprowadzenia, ze względu na odmienności geograficzne, demograficzne, gospodarcze i kulturowe, jakie wykazują poszczególne JST.

Orzecznictwo i doktryna podkreślają, że sądem właściwym będzie sąd powszechny[34], przed którym JST może dochodzić nie tylko roszczeń o charakterze odszkodowawczym, lecz także roszczeń o wypłatę dotacji celowej w prawidłowej kwocie[35]. Podobnie jak w przypadku realizacji przed sądem praw do dochodów własnych czy subwencji ogólnych, sprawy o dotację celową pozostają sprawami ustrojowymi. Realizując zadania zlecone, samorząd nie występuje w roli organu wykonawczego, ale podmiotu współodpowiedzialnego za realizację zadań publicznych i współdecydującego o organizacji procesu realizacji tych zadań. W tym kontekście, co musi być rozważone w innym opracowaniu, można zadać pytanie o zasadność zwrotu zaoszczędzonych kwot dotacji przez JST.

Jednocześnie, przekazując zadania i środki na ich realizację w formie dotacji, państwo nie pozbywa się odpowiedzialności za organizację procesu wykonania zadań zleconych, a co za tym idzie – odpowiada za przekazanie dotacji w kwocie pozwalającej na wykonanie zadania.

Powyższe rozważania stanowią jedynie sygnalizację najistotniejszych i podnoszonych dotychczas w doktrynie zagadnień związanych z sądową ochroną praw JST do dochodów – i nie wyczerpują całości tej problematyki. Zbadania wymaga jeszcze wiele kwestii, które ze względu na dopuszczalną objętość referatu zostały pominięte.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

Przypisy:

  • [1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja.
  • [2] T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 230.
  • [3] Wyrok TK z 26.11.2001 r. (K 2/00), LEX nr 50254.
  • [4] W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 169. Zob. także J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe, w: Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2003, s. 520–524.
  • [5] Wyrok TK z 29.10.2009 r. (K 32/08), LEX nr 523793.
  • [6] Wyrok TK z 29.10.2009 r….Zob. także: J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, w: Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, L. Garlicki (red.), Warszawa 2000, s. 213; postanowienie z 22.05.2007 r. (SK 70/05), OTK ZU 2007/6, poz. 60, s. 871.
  • [7] W. Miemiec, Prawne gwarancje..., s. 171.
  • [8] T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 245–247.
  • [9]Zob. np.: postanowienie z 25.02.2010 r. (K 31/09),LEX nr 585472; wyrok TK z 30.06.2003 r. (K 8/02), LEX nr 80200; wyrok TK z 31.05.2005 r. (K 27/04), LEX nr 155512; postanowienie z 9.01.2006 r. (K 44/04), LEX nr 182450,wyrok TK z 20.03.2007 r. (K 35/05), LEX nr 182450; wyrok TK z 9.04.2002 r. (K 21/01), LEX nr 54051.
  • [10] Zob.: wyrok TK z 16.03.1999 r. (K 35/98), LEX nr 36395; wyrok TK z 30.06.2003 r. (K 8/02), LEX nr 80200.
  • [11] Wyrok TK z 6.09.2005 r. (K 46/04), LEX nr 165320.
  • [12] Zob. wyrok TK z 24.03.1998 r. (K 40/97), LEX nr 31970.
  • [13] Zob. np.: postanowienie TK z 25.02.2010 r. (K 31/09), LEX nr 585472; postanowienie TK z 9.01.2006 r. (K 44/04), LEX nr 182450; wyrok TK z 21.12.1998 r. (U 20/97), LEX nr 34621.
  • [14] Zob. wyrok TK z 25.07.2006 r. (K 30/04), LEX nr 198685.
  • [15] Ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80. poz. 526).
  • [16] T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 231.
  • [17] Postanowienie SN z 11.08.1999 r. (I CKN 414/99), LEX nr 38019.
  • [18] Ustawa z 5.01.1991 r. – Prawo budżetowe (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.).
  • [19] Ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
  • [20] Wyrok SN z 7.05.2004 r. (I CK 624/03), LEX nr 197446.
  • [21] Zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 2.07.2001 r. (FPS 1/2001), LEX nr 48927.
  • [22] M. Szczubiakowski, Glosa do postanowienia SN z 11.08.1999 r., I CKN 414/99, „Państwo i Prawo” 2000/9, poz. 105.
  • [23] Zob. T. Dębowska-Romanowska, Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z ogólną częścią prawa finansowego, Warszawa 1995, s. 209.
  • [24] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a.
  • [25] Art. 52 § 3 p.p.s.a.
  • [26] Zob. A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2009, s. 233-235.
  • [27] A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody jednostek samorządu terytorialnego…, s. 234.
  • [28] Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, praca zbiorowa, E. Ruśkowski i J.M. Salachna (red.), Gdańsk 2007, s. 166; postanowienie NSA z 27.10.2010 r. (II GSK 1192/10), LEX nr 686651.
  • [29] Zob. np. E. Kornberger-Sokołowska, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aktualnym systemie prawnym w Polsce, w: „Studia iuridica” 2001/39, s. 108–109; uchwała SN z 8.01.1992 r. (III CZP 138/91), LEX nr 3748.
  • [30] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
  • [31] Zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 2.07.2001 r. (FPS 1/2001), LEX nr 48927.
  • [32] R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 114.
  • [33] T. Dębowska- Romanowska, Prawo finansowe..., s. 238
  • [34] Zob. wyrok NSA z 5.07.2001 r. (III SA 724/01), LEX nr 51461.
  • [35] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 16.03.2000 r. (I ACz 266/2000), LEX nr 42379.