Pisaliśmy o tym również:
Upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych nie podlega wykładni rozszerzającej (PN.II.0911- 65 -10)





 
Rozstrzygnięcie nadzorcze
 
z dnia 23 kwietnia 2010 r.
 
Wojewoda Małopolski
 
PN.II.0911-65-10
 
Upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy.
 
 
Uzasadnienie faktyczne
 
W dniu 17 marca 2010 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr XXXIII/354/10 w sprawie ograniczenia używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Gminy N. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1329) i - nieobowiązujące w dacie podjęcia uchwały - rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia prac z użyciem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. Nr 158 poz. 1328). Przedmiotowa uchwała została przekazana do organu nadzoru w dniu 26 marca 2010 r.
 
Mocą przedmiotowej uchwały Rada Gminy N. wprowadziła zakaz używania bez zezwolenia materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Gminy N. oraz wymieniła wyjątki od ww. zakazu (§ 1 i § 2 uchwały), jak również wprowadziła zakaz sprzedaży materiałów pirotechnicznych na terenie gminy N. w handlu okrężnym (§ 6 uchwały). Ponadto w ramach uchwały określono warunki i procedurę uzyskania zezwolenia na zorganizowany pokaz detonacji materiałów wybuchowych i pirotechnicznych (§ 3-§ 5).
 
W ocenie organu nadzoru zapisy przedmiotowej uchwały naruszają obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...).
 
Stosownie do treści przywołanego przepisu "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" (art. 40 ust. 3 ustawy).
 
Tego rodzaju przepisy, (przepisy porządkowe) mogą też przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzana, w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy).
 
W ocenie organu nadzoru z cytowanego przepisu ustawy wprost wynika, że rada gminy może wydawać przepisy porządkowe w razie zbiegu następujących przesłanek: 1) materia będąca przedmiotem uchwały nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, 2) unormowanie danej kwestii mocą, uchwały jest niezbędne celem ochrony wymienionych przez ustawodawcę, dóbr, a mianowicie życia lub zdrowia obywateli albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
 
Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, że upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych na gruncie normy ujętej w art. 40 ust. 3 ustawy nie podlega wykładni rozszerzającej, bowiem przepisy porządkowe mogą być wydawane jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach wskazanych w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06, LEX nr 267157).
 
Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych.
 
W pierwszej kolejności wskazać należy, że aby móc uznać, że została spełniona przesłanka w postaci braku uregulowania danej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy N. błędnie uznała, że materia ujęta w ramach kwestionowanej uchwały nie jest wystarczająco unormowana w obowiązującym porządku prawnym. Zauważyć bowiem należy, że zakaz używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych, określony w § 1 uchwały, zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 z późn. zm.), wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ustawy może być stosowany w razie używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych w miejscach publicznych w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny oraz spoczynek nocny. Tego rodzaju zachowanie pociąga za sobą skutek przewidziany w ww. przepisie, a tym samym powoduje odpowiedzialność przewidzianą art. 51 kodeksu wykroczeń.
 
Natomiast zakaz sprzedaży materiałów pirotechnicznych w handlu okrężnym, określony w §6 uchwały stanowi modyfikację, regulacji ujętej w ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 117, poz. 1007 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (...). Jak wynika bowiem z treści art. 9 ust. 2 ww. ustawy nabywanie, przechowywanie lub używanie wyrobów pirotechnicznych wymienionych w przywołanym powyżej rozporządzeniu nie wymaga uzyskania pozwolenia. Wykaz wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zawiera załącznik do cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005 r.
 
W świetle powyższego - zdaniem organu nadzoru - podjecie kwestionowanej uchwały w istocie powoduje wkroczenie w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb zagadnienia unormowanego w art. 51 k.w. oraz ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, i jej przepisów wykonawczych. Tego rodzaju działanie Rady Gminy uznać należy za nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych i już z tego względu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.
 
Nadto w ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie występuje druga z ustawowych przesłanek, upoważniająca rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych. W analizowanej sprawie w ocenie organu nadzoru nie występuje przesłanka niezbędności ochrony zagrożonych dóbr określonych w art. 40 ust. 3 ustawy, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego, rodzaju, że wymaga, podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy. Natomiast w ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała Rady Gminy N. nie spełnia kryterium niezbędności, bowiem - jak już zaznaczono powyżej - w obowiązującym porządku prawnym w zakresie objętym treścią przedmiotowej uchwały istnieją powszechnie obowiązujące regulacje prawne.
 
Niezależnie od podniesionej argumentacji organ nadzoru podkreśla, że o istocie przepisów porządkowych, których celem jest potrzeba natychmiastowej ochrony dóbr prawnie chronionych, świadczą również przepisy dotyczące wejścia ich w życie. Natomiast jak wynika z brzmienia kwestionowanej uchwały również Rada Gminy N. zdaje się zauważać, że materia objęta treścią kwestionowanej uchwały nie stanowi o potrzebie "niezbędności" wprowadzenia niniejszej regulacji do obowiązującego porządku prawnego.
 
Jak bowiem wynika z treści § 11 uchwały, termin jej wejścia w życie nie został bliżej określony, a jedynie ogólnie postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Powyższe zdaniem organu nadzoru wskazuje na okoliczność, że Rada Gminy dostrzega, że zagrożenie, które potencjalnie miałoby być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę nie jest swego rodzaju zjawiskiem szczególnym, wymagającym niezwłocznej prawodawczej ingerencji. Ponadto sam zapis wskazujący na wejście w życie przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z istotą, obowiązywania przepisów porządkowych. W ocenie organu nadzoru przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę ustalone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą, wynikający z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnym i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), jest że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia. To skrócenie czasu wejście w życie aktu porządkowego jest uzasadnione jego specyfiką, jest on bowiem wydawany w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62).
 
Przedstawiona argumentacja w ocenie organu nadzoru przesądza o tym, że przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.