Prawo własności w najprostszej definicji to najszersze prawo do rzeczy. W powszechnym rozumieniu prawo własności jest prawem w zasadzie nienaruszalnym, czasem mówi się wręcz o „świętym” prawie własności. Takie jego postrzeganie jest jednak błędne. Prawo własności z uwagi chociażby na kolizję pomiędzy treścią tego prawa przysługującego różnym podmiotom, ale też z uwagi na kolizję z innymi wartościami chronionymi przez prawo wartościami doznaje licznych ograniczeń. Stąd m.in. pojęcie wywłaszczenia planistycznego.
Jednym z przypadków ograniczania tego prawa jest działalność gmin w sferze planowania przestrzennego. W ramach tzw. „władztwa planistycznego” gminy dysponują kompetencją do kształtowania ładu przestrzennego na obszarze swojej właściwości. W tym zakresie mogą ingerować w prawo własności przede wszystkim poprzez postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( „mpzp”). Ustalenia mpzp zgodnie z art. 6 ust. 1. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („upzp”) bezpośrednio wpływają zaś na sposób wykonywania prawa własności.
Roszczenia planistyczne
Wskutek uchwalenia mpzp korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem lub w dotychczasowy sposób może stać się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W obu tych przypadkach nie tylko ograniczenia doznaje prawo własności nieruchomości, lecz także może obniżyć się jej wartość. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje w takim wypadku właścicielom lub użytkownikom wieczystym konkretne roszczenia.
W art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo roszczenie o wykup nieruchomości lub jej części. Z kolei art. 36 ust. 3 stanowi podstawę roszczenie o odszkodowanie w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia lub zmiany mpzp. Roszczenie to powstaje wraz ze zbyciem nieruchomości przez właściciela (użytkownika wieczystego) w sytuacji, kiedy nie skorzystał on wcześniej z roszczeń z art. 36 ust. 1. upzp.
Roszczenia te pozwalają na częściową przynajmniej neutralizację skutków korzystania przez gminy z władztwa planistycznego. Możliwość ich dochodzenia uzależniona jest jednak od spełniania następujących przesłanek.
Roszczenia o odszkodowanie lub wykup z art. 36 ust. 1 upzp oraz roszczenie o odszkodowanie z art. 36 ust. 3 upzp różnicuje ponadto termin przedawnienia albo wygaśnięcia. Pierwsze przedawniają się co do zasady w terminie 6 lat. Z kolei roszczenie o odszkodowanie z art. 36 ust. 3. upzp wygasa (termin zawity) w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp lub jego zmiany.
Czytaj w LEX: Ustalenie opłaty jednorazowej w przypadku nieodpłatnego zbycia nieruchomości - LINIA ORZECZNICZA >>
Wartość nieruchomości
W przypadku roszczeń z art. 36 ust. 3, ustawodawca wprost przesądził, że wysokość należnego odszkodowania ustala się przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu albo faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (art. 37 ust. 11 upzp). Sytuacja jest zatem jasna i ma źródło w przepisach.
Brak jest analogicznego rozwiązania w przypadku roszczenia o odszkodowanie albo wykup z art. 36 ust. 1. Jednak od wejścia w życie art. 37 ust. 11 upzp, kwestia powstania roszczenia o odszkodowanie albo wykup budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości te wynikają z treści art. 37 ust 11. pkt 1) i 2) upzp, zgodnie z którym wartość nieruchomości określa się na podstawie:
- w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie nieruchomości w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości - wyłącznie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;
- w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany.
Więcej w LEX: Odszkodowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego - nowe zasady >
Potencjalne przeznaczenie nieruchomości
Źródłem wątpliwości jest treść art. 37 ust. 11 upzp (w brzmieniu od 1 stycznia 2018 r.) i ewentualne jego stosowanie do roszczeń od odszkodowanie lub wykup nieruchomości, gdy dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości stał się niemożliwi lub istotnie ograniczony.
Do 31 grudnia 2017 r. wartość nieruchomości ustalano w całości w oparciu o przepisy o gospodarce o nieruchomościami ( „ugn”). Zgodnie z art. 154 ugn w ówczesnym brzmieniu: w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Przed zmianą z dniem 1 stycznia 2018 art. 37 ust. 11. u.p.z.p. wycena nieruchomości następowała z uwzględnieniem tzw. potencjalnej możliwości jej wykorzystania. Innymi słowy – wartość nieruchomości, która stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania lub ceny wykupu uwzględniała nie tylko faktycznego sposobu korzystania z niej, ale także wszelkie dopuszczalne przez prawo możliwości jej wykorzystania – nawet, jeśli w momencie wejścia w życie mpzp właściciel nieruchomości nie wykorzystał takich możliwości. Przeczytaj więcej: Potencjalne przeznaczenie nieruchomości w sprawach planistycznych
Jest to wykładnia korzystna dla właścicieli nieruchomości i sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy orzekające w sprawach roszczeń planistycznych nie miały w tym zakresie żadnych wątpliwości. Wraz ze zmianą treści art. 37 ust. 11 upzp z dniem 1 stycznia 2018 r. taka interpretacja art. 36 ust. 1 upzp regulującego roszczenia o odszkodowanie lub wykup została poddana w wątpliwość.
Należy podtrzymać dotychczasową wykładnię
Analiza przepisów wskazuje, że należy podtrzymać dotychczasową wykładnię i praktykę w zakresie zastosowania art. 36 ust. 1 upzp, gdy wcześniej nie obowiązywał mpzp. Treść art. 36. ust. 1. upzp nie uległa istotnym zmianom od daty wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (10 maja 2003 r.). Przede wszystkim nie uległa zmianie ta część przepisu, która dotyczy przesłanek powstania roszczeń. Dlatego też orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego w zakresie, w jakim wskazuje, że pod pojęciem „dotychczasowego przeznaczenia” należy rozumieć także przeznaczenie potencjalne pozostaje aktualne mimo zmiany treści art. 37 ust. 11. Nie można przepisami dotyczącymi zasad wyceny nieruchomości zmieniać samych przesłanek powstania roszczenia. Gdyby ustawodawca zamierzał rzeczywiście ograniczyć możliwość dochodzenia roszczeń o odszkodowanie lub wykup nieruchomości, to zmieniłby przesłanki powstania tych roszczeń, czyli art. 36 ust. 1 upzp.
Co więcej w art. 37 ust. 11 pkt 1 upzp mowa jest wyłącznie o faktycznym sposobie korzystania z nieruchomości, gdy nie obowiązywał wcześniej mpzp. Z kolei w art. 36 ust. 1 przesłanką powstania roszczenia jest ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.
Faktyczny sposób korzystania z nieruchomości to zupełnie inne pojęcie aniżeli dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Jego zakres jest zdecydowanie węższy niż dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, który obejmuje również wszelkie potencjalne i zgodne z prawem sposoby korzystania z nieruchomości.
Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy, potencjalny sposób, w jaki nieruchomość mogła być wykorzystywana bezpośrednio narusza prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności. Ponadto, jak wspomniano wyżej art. 36 ust. 1. pkt nie odsyła do art. 37 ust. 11., z którego wynika wyłącznie sposób ustalenia wartości nieruchomości w przypadku gdy już wcześniej obowiązywał plan miejscowy lub gdy mowa jest o faktycznym sposobie korzystania z nieruchomości.
Wątpliwości nabierają jeszcze większego znaczenia w sytuacji, w której dana nieruchomość objęta byłem uchwalonym przed 1995r. planem miejscowym, przewidującym określone przeznaczenie danego terenu i jego zagospodarowania, ale następnie plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. w wyniku czego powstała tzw. „luka planistyczna”. Istotą kontrowersji jest tutaj sposób ustalenia wartości nieruchomości sprzed wejścia aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Kontrowersja sprowadza się zaś do odpowiedzi na pytanie, czy charakter korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem należy ustalać jedynie z uwzględnieniem rzeczywistego, faktycznego jej wykorzystywania, czy też z uwzględnieniem jej potencjalnego przeznaczenia. W mojej ocenie w przypadku wystąpienia luki planistycznej, przy ustalaniu dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości lub dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości , należy brać uwagę również jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie.
Sąd Najwyższy w orzeczeniach, w których wskazywał na konieczność uwzględniania również potencjalnego przeznaczenia nieruchomości przy ustaleniu prawa do odszkodowania lub wykupu nieruchomości i wartości tych roszczeń na podstawie art. 36 ust. 1 upzp. odnosił się bowiem właśnie do treści art. 36 ust. 1., nie zaś do treści art. 37 ust. 11. Według mnie, także z tego względu aktualna jest wykładnia Sądu Najwyższego, zgodnie z którą na gruncie art. 36 ust. 1 upzp pojęcie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób obejmuje możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny.
Dalsze oczekiwanie na stanowisko Sadu Najwyższego
Brak jest wciąż orzeczeń Sądu Najwyższego w sprawach, których przedmiotem są sprawy o wykup lub odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1 upzp , wynikające z planów miejscowych, które weszły w życie od 1 stycznia 2018 r. Wierzę jednak, że podobnie jak wcześniej stanie po stronie pokrzywdzonych przez gminy właścicieli nieruchomości.
Marek Foryś jest radcą prawnym, prowadzi kancelarię radców prawnych w Gdyni.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.