Jak mówi Miłosz Jakubowski, radca prawny, ekspert fundacji Frank Bold, specjalista w zakresie prawa ochrony środowiska, w obecnym stanie prawym problemem jest to, że nie do końca wiadomo, kto jest odpowiedzialny za ochronę powietrza.

Wskazanie podmiotu odpowiedzialnego

Sejm, Rada Ministrów i poszczególni ministrowie odpowiadają za tworzenie ram prawnych w zakresie przeciwdziałania zanieczyszczeniu powietrza, w tym za uchwalanie Krajowego Programu Ochrony Powietrza. Za politykę antysmogową są też odpowiedzialne władze województwa, bo to samorząd wojewódzki opracowuje i przyjmuje wojewódzkie programy ochrony powietrza. Są one aktami prawa miejscowego i powinny być podstawą działań antysmogowych na obszarze województwa i położonych w nim stref. Na szczeblu wojewódzkim podejmowane są również bardzo ważne akty – tak zwane uchwały antysmogowe. Można w nich określić m.in. wymagania i zakazy dla małych instalacji spalających paliwa.

Jednak ciężar realizacji tych aktów, kontroli ich przestrzegania przez obywateli oraz podejmowania skonkretyzowanych działań w zakresie ochrony powietrza, spoczywa w dużej mierze na gminach. Szerokie kompetencje kontrolne posiadają wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, którzy w tym zakresie mogą działać poprzez podległych im urzędników i straże gminne. - Program ochrony powietrza może nałożyć na gminę obowiązek kontroli domowych palenisk, ale często urzędnicy i funkcjonariusze straży gminnej, o ile powołano ją w danej gminie, nie chce kontrolować domów mieszkańców – mówi Miłosz Jakubowski. Jak podkreśla, nawet pół miliona zł kary grozi gminie, która nie realizuje zadań określonych w wojewódzkim programie ochrony powietrza.

W 2015 roku mieszkaniec Rybnika złożył swój pozew o naruszenie dóbr osobistych z powodu zanieczyszczenia powietrza przeciwko Skarbowi Państwa .

Ramy prawne dotyczące smogu

Według eksperta poprawił się w ostatnim czasie stan prawny w zakresie ochrony środowiska. 1 października 2017 r. weszło w życie rozporządzenie ministra rozwoju i finansów ustanawiające wymagania dla wprowadzanych do obrotu kotłów na paliwa stałe. Obecnie trwają prace nad jego nowelizacją i uszczelnieniem. Na przełomie października i listopada 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz szereg rozporządzeń wykonawczych, które ustanawiają normy jakościowe dla węgla i paliw pochodnych, nie regulują jednak biomasy. Przepisy te wprowadzają również system certyfikacji węgla - świadectwo określa cechy paliwa, zawartość siarki itp. Kontrolę jakości paliw sprzedawanych na składach węgla prowadzić będzie Inspekcja Handlowa. Wprowadzanie do obrotu węgla niezgodnie z nowymi przepisami może skutkować bardzo wysokimi karami, w szczególnych okolicznościach sięgającymi nawet miliona złotych. - Na to czekaliśmy od 2000 roku, wtedy wydany został pierwszy raport NIK o zanieczyszczeniach powietrza w Polsce, w którym wskazano, że konieczne jest uregulowanie handlu węglem. W końcu wchodzą w życie regulacje, których wprowadzenie postulowano od kilkunastu lat – zaznacza Miłosz Jakubowski.

Jego zdaniem „na szczeblu centralnym coś ruszyło”. – O ile kilka lat temu uważałem, że to przede wszystkim Skarb Państwa ponosi największą odpowiedzialność za złą jakość powietrza, to teraz ten ciężar powoli przesuwa się w kierunku województw i gmin, trzeba bardziej patrzeć im na ręce – mówi ekspert.

Czytaj też: Umowy pomiędzy ministrem a miastami pozwolą na wsparcie termomodernizacji>>

Przedmiot sporu, czyli za co

Kolejny problem to „za co” – jak mówi prawnik, smog bardzo źle wpływa na zdrowie, są twarde dowody, że powoduje przedwczesne zgony. - Ale jak przechodzimy na konkretne przykłady, czy smog spowodował śmierć, czy zachorowanie określonej osoby, to związek przyczynowo-skutkowy jest trudny do wykazania – dodaje.

Jak wyjaśnia, w pozwie dowodzono, że smog jest źródłem naruszenia dóbr osobistych powoda – takich jak swoboda korzystania z mieszkania, poszanowanie życia rodzinnego i prywatnego oraz swoboda poruszania się. – Powód nie może uprawiać sportu, wychodzić z dziećmi, korzystać z mieszkania, musi chodzić w masce, w zimie nie może wietrzyć mieszkania i wywiesić prania, jest więźniem w domu, musi ograniczać swój tryb życia – wymienia prawnik.

- Opieraliśmy się w dużej mierze na orzecznictwie ETPC dotyczącym spraw związanych z naruszeniem art. 8 Europejskiej konwencji praw człowieka. Osobną kwestią jest prawo do życia w czystym środowisku, które nie jest jeszcze powszechnie zaakceptowane jako samodzielne prawo podmiotowe w orzecznictwie i doktrynie polskiej ani europejskiej. Niemniej jednak jego istnienie jest postulowane od kilkudziesięciu lat– wyjaśnia mec. Jakubowski.

 


Zawsze można się… wyprowadzić

Oddalając w maju 2018 r. powództwo, Sąd Rejonowy w Rybniku przyznał, że powietrze w mieście jest często i znacząco zanieczyszczone, ale nie można tego uznać za naruszenie dobra osobistego w postaci zdrowia. Prawa do życia w czystym środowisku sąd w ogóle nie uznał za dobro osobiste podlegające ochronie. Wskazał, że prawo do swobodnego przemieszczania się nie jest naruszone, bo z Rybnika można się… wyprowadzić.

Mec. Jakubowski podkreśla, że sprawę w Rybniku przegrano w I instancji, mimo że od początku starano się wykazać, że chodzi przede wszystkim o niekwestionowane, chronione dobra osobiste, takie jak poszanowanie mieszkania, życia prywatnego i rodzinnego, swoboda poruszania się. - Sąd to pominął, pojawia się niepokojące stwierdzenie, że skoro powód odczuwa dolegliwości, to powinien się przeprowadzić – mówi prawnik.

I dodaje, że gdyby obecnie składał podobny pozew, zastanawiałby się, czy złożyć go przeciwko gminie, która nie realizuje zadań określonych w wojewódzkim programie ochrony powietrza, czy też województwu, które nie przyjmuje uchwał antysmogowych o odpowiedniej treści lub wprowadza zbyt długie okresy na dostosowanie się do nowych wymogów.

Czytaj też: NIK edukuje Polaków, jak poprawić stan powietrza>>

RPO: zanieczyszczenie przebrało miarę

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do procesu mieszkańca Rybnika. Jego zdaniem rybniczanin wykazał, że zanieczyszczenie powietrza w mieście przekracza znacznie akceptowalną społecznie miarę. W latach 2014-2015 poziom pyłu PM10 przekroczony był w ciągu blisko 1/3 roku, a w rekordowym lutym 2015 r. dobowe normy były przekroczone codziennie przez 24 dni. - Pozbawienie możliwości oddychania czystym powietrzem to naruszenie prawa do korzystania ze środowiska – argumentuje RPO.

Przedstawiając Sądowi Okręgowemu w Gliwicach argumenty na poparcie pozwu, RPO zauważa, że:

  1. mieszkaniec Rybnika przekonująco dowiódł, że stan powietrza uważa za godzący w jego prawa. Działa przecież aktywnie na rzecz zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza w mieście;
  2. te dolegliwości związane z zanieczyszczeniem powietrza opisał w wyroku sam sąd pierwszej instancji. Bo choć – jak stwierdził -  ludzie mają pewną tolerancję na zanieczyszczenie powietrza, to „powód ma swego rodzaju depresję w okresie jesienno-zimowym, ponieważ w tym czasie nie może przewietrzyć mojego domu, bo gdy otwiera okno, do domu wdziera się smród. Musi zatykać klatki wentylacyjne oraz uszczelniać drzwi wejściowe w stosunkowo nowym budynku, ponieważ zapach wdziera się do środka. Korzysta z oczyszczacza powietrza, który non stop pracuje i w związku z czym generuje określone koszty. Dodatkową dolegliwością dla powoda jest fakt, że nie może wychodzić z domu na spacery, z rodziną z dziećmi. Nie może uprawiać sportu mimo, iż jest osobą aktywną fizycznie. Nie może zabrać dzieci na sanki, ani lepić z nimi bałwana pomimo, że lubią to robić. W okresie ferii zimowych przypadających na okres od 16 stycznia do 29 stycznia nie było ani jednego dnia, w którym normy pyłu PN10 nie były by przekroczone. Oznacza to, że w tym okresie nie mógł wyjść z dziećmi na spacer”;
  3. w Rybniku wskaźniki zanieczyszczenia powietrza przekraczane są często i na długo. Zdarzały się miesiące, gdy powietrze było w normie tylko w pojedyncze dni, jak w rekordowym pod tym względem lutym 2015 r. (24 dni smogu).

 

Ingerencja jest permanentna

Według Rzecznika sytuacja w Rybniku nie mieści się w ramach powszechnie akceptowalnej miary. - O ile bowiem przeciętny człowiek byłby w stanie zaakceptować, że okazjonalnie musi – wskutek zanieczyszczenia powietrza – ograniczać swoją aktywność, o tyle sytuacja, w której ingerencja w przysługujące mu dobra osobiste jest (przynajmniej w okresie jesienno-zimowym) permanentna i – co trzeba podkreślić – znaczna, przez przeciętnego człowieka zaakceptowana by nie została – uważa.

RPO powołuje się na Konstytucję RP, która w wielu przepisach odwołuje się do środowiska. Według niego sam fakt, że ochrona środowiska uczyniona została jedną z podstaw ustrojowych Rzeczypospolitej (art. 5 Konstytucji), pokazuje jej duże znaczenie. Ochrona środowiska jest także jedną z możliwych podstaw ograniczania wolności i praw człowieka (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Poza tym Konstytucja nakłada na władze publiczne obowiązki o charakterze programowym, tj. prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz ogólny obowiązek ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Czytaj też: Będzie wsparcie dla podmiotów produkujących jednocześnie ciepło i prąd

Dyrektywa CAFE

„Z przywołanej dyrektywy CAFE wynika zaś w sposób jednoznaczny obowiązek państw członkowskich doprowadzenia do odpowiedniej jakości powietrza. Dyrektywa CAFE nie obliguje do podjęcia konkretnych działań. Określa cel, jaki ma zostać osiągnięty i w takim zakresie wiąże państwa członkowskie. Uchybienie temu obowiązkowi jest oczywiste” – dowodzi RPO.

Jego zdaniem wbrew stanowisku sądu rejonowego, możliwość korzystania z nieskażonego środowiska jest dobrem osobistym. - Biorąc to pod uwagę, a także uwzględniając ustalony w sprawie stan faktyczny, należy wyrazić pogląd, że możemy mówić o naruszeniu przysługującego powodowi prawa do (korzystania ze) środowiska, co przejawia się w pozbawieniu go możliwości oddychania czystym powietrzem – podkreśla RPO.

Mieszkaniec Rybnika, członek Rybnickiego Alarmu Smogowego, wniósł w 2015 r. do sądu o 50 tys. zł zadośćuczynienia za naruszenie dóbr osobistych z powodu zanieczyszczenia powietrza w mieście. Mec. Jakubowski reprezentuje powoda.

Zobacz też komentarz praktyczny: Działania jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w walce ze smogiem