Repozytorium interoperacyjności. Mniejsze gminy mogą mieć problem

Ministerstwo Cyfryzacji przygotowało projekt rozporządzenia określającego zasady działania repozytorium interoperacyjności, które ma stać się centralnym katalogiem informacji o publicznych rejestrach, systemach teleinformatycznych i interfejsach API. Samorządy popierają ideę usprawnienia wymiany danych, ale wskazują, że nowe obowiązki mogą być szczególnie trudne do realizacji dla mniejszych gmin i powiatów.

Interoperacyjność to zdolność różnych rejestrów i systemów informatycznych do automatycznej wymiany oraz wykorzystywania danych. Dzięki niej obywatel nie musi wielokrotnie przekazywać tych samych informacji różnym urzędom, ponieważ administracja może pozyskiwać je z już istniejących rejestrów. Repozytorium interoperacyjności to miejsce, w którym udostępnia się informacje służące zapewnieniu sprawnego współdziałania publicznych systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych. Takie repozytorium już funkcjonuje, ale w ograniczonym zakresie.

Zgodnie z art. 12k ust. 2 ustawy o informatyzacji, która wejdzie w życie 23 lutego 2027 r., od tego dnia ma zacząć funkcjonować repozytorium interoperacyjności, prowadzone przez ministra właściwego do spraw informatyzacji. Nowy system ma gromadzić informacje o rejestrach publicznych, systemach teleinformatycznych oraz interfejsach API wykorzystywanych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Obowiązek publikowania danych obejmie zarówno podmioty prowadzące rejestry publiczne, jak i wykorzystujące systemy teleinformatyczne do wykonywania swoich zadań.

Administracja nadal ma problem z wymianą danych

Resort wskazuje w uzasadnieniu projektu, że mimo postępu cyfryzacji, administracja publiczna nadal nie osiągnęła pełnej interoperacyjności. W praktyce oznacza to trudności w automatycznej wymianie informacji pomiędzy instytucjami, a także konieczność wielokrotnego gromadzenia tych samych danych w różnych systemach.

Ministerstwo przypomina również doświadczenia z okresu pandemii COVID-19, kiedy uwidoczniły się problemy związane z zapewnieniem ciągłości świadczenia usług publicznych, a jednocześnie wzrosły oczekiwania obywateli i przedsiębiorców w zakresie dostępu do usług elektronicznych.

Zdaniem projektodawców odpowiedzią na te wyzwania jest rozwój interoperacyjności. Według Ministerstwa Cyfryzacji utworzenie repozytorium zwiększy dostępność informacji o danych gromadzonych przez państwo i sposobach korzystania z nich. Ma to ułatwić budowę nowych usług cyfrowych oraz poprawić jakość już istniejących. Docelowo administracja ma w większym stopniu samodzielnie pozyskiwać dane znajdujące się już w państwowych rejestrach, ograniczając konieczność wielokrotnego przekazywania tych samych informacji przez obywateli i przedsiębiorców.

Przeczytaj także: Nowa ustawa o informatyzacji - kluczowe zmiany w cyfryzacji administracji publicznej

Powstanie centralny katalog rejestrów i API

Repozytorium interoperacyjności ma pełnić funkcję centralnego źródła informacji o zasobach danych państwa. Znajdą się w nim m.in.:

• metadane rejestrów publicznych,
• informacje o interfejsach API,
• wyniki ocen interoperacyjności,
• dane dotyczące systemu rejestrów państwowych,
• schematy danych w formatach XML i JSON.

Dostęp do repozytorium będzie możliwy zarówno za pośrednictwem graficznego interfejsu użytkownika (GUI) oraz interfejsu programistycznego aplikacji (API) . Użytkownicy mają otrzymać możliwość wyszukiwania informacji oraz subskrybowania powiadomień o zmianach.

Projekt zakłada także, że opublikowane metadane rejestrów publicznych oraz informacje o API systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych nie będą mogły być modyfikowane lub usunięte z repozytorium interoperacyjności i zostaną oznaczone w szczególności wersją, datą i czasem publikacji oraz statusem obowiązywania.

Projekt przewiduje także wprowadzenie statusów rejestrów publicznych: „planowany”, „istniejący” i „wycofany”. Dodatkowo rejestry mają zostać przypisane do odpowiednich działów administracji rządowej.

Siedem dni na aktualizację informacji

Projekt szczegółowo określa obowiązki podmiotów publicznych. Metadane rejestrów oraz informacje o API będą musiały być publikowane lub aktualizowane nie później niż w ciągu siedmiu dni od ich utworzenia albo zmiany.

Instytucje będą również zobowiązane do wcześniejszego informowania o planowanych zmianach, tak aby inne podmioty mogły dostosować swoje systemy. W przypadku nieprzewidzianych przerw w działaniu API konieczne będzie publikowanie odpowiednich komunikatów.

W repozytorium mają być udostępniane także statystyki wykorzystania API. Fakultatywnie możliwe będzie publikowanie zestawów narzędzi programistycznych (SDK), wraz z kodem źródłowym i dokumentacją.

Rola ministra właściwego do spraw informatyzacji nie ma ograniczać się wyłącznie do prowadzenia repozytorium. Projekt przewiduje również kontrolę jakości zamieszczanych informacji. Weryfikacji mają podlegać poprawność, aktualność i kompletność danych. Jeżeli informacje nie będą spełniały wymaganych standardów, minister będzie mógł wezwać podmiot publiczny do ich uzupełnienia lub poprawienia.

Rozporządzenie przewiduje także możliwość automatycznego pobierania metadanych oraz informacji o API bezpośrednio z rejestrów i systemów teleinformatycznych.

Gminy wiejskie: projekt nie uwzględnia realiów małych JST

Zastrzeżenia do projektu zgłosił Związek Gmin Wiejskich RP. Organizacja popiera działania na rzecz zwiększenia interoperacyjności, uporządkowaniu informacji o rejestrach publicznych oraz zwiększeniu przewidywalności dostępu do danych i interfejsów ale ocenia, że proponowane przepisy zostały przygotowane z perspektywy podmiotów dysponujących rozbudowanym zapleczem organizacyjnym i technicznym.

Zdaniem ZGWRP wiele gmin wiejskich nie posiada obecnie odpowiednich zasobów kadrowych ani technicznych, by sprostać wszystkim nowym obowiązkom. Chodzi m.in. o konieczność stałego utrzymywania aktualnych metadanych, publikowania informacji o API, zarządzania uprawnieniami użytkowników, raportowania niedostępności interfejsów czy przygotowywania statystyk wykorzystania API.

Związek podkreśla, że projekt nie zawiera pogłębionej analizy poziomu dojrzałości cyfrowej jednostek samorządu terytorialnego, dostępności specjalistycznych kadr ani kosztów wdrożenia nowych obowiązków. W ocenie organizacji realizacja projektowanych przepisów będzie wymagała uporządkowania zasobów danych, identyfikacji rejestrów i systemów, współpracy z dostawcami oprogramowania oraz zapewnienia kompetencji w zakresie API, bezpieczeństwa informacji i jakości danych.

W praktyce oznacza to dodatkowe koszty, nowe obowiązki organizacyjne i ryzyko odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków, przy braku jednoczesnego zapewnienia adekwatnych środków finansowych, narzędzi referencyjnych i realnego okresu wdrożeniowego – podkreśla Stanisław Jastrzębski, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, a zarazem wójt gminy Długosiodło.

ZGW RP wskazuje, że projekt wymaga istotnego uzupełnienia i skorygowania, w szczególności przez:

• wydłużenie terminów wykonania obowiązków,
• wprowadzenie dłuższego okresu przejściowego,
• wyraźne uwzględnienie ograniczeń organizacyjnych małych JST,
• doprecyzowanie standardów technicznych i bezpieczeństwa,
• zapewnienie centralnych narzędzi, wzorów i rozwiązań referencyjnych,
• ograniczenie ryzyka przerzucenia kosztów wdrożenia na gminy,
• urealnienie OSR poprzez uwzględnienie faktycznych skutków dla JST.

Powiaty chcą doprecyzowania przepisów

Uwagi do projektu zgłosił również Związek Powiatów Polskich. Organizacja zwraca uwagę na liczne kwestie wymagające doprecyzowania.

Dotyczą one m.in. braku doprecyzowania standardu API, zasad wersjonowania i autoryzacji, sposobu dostępu do repozytorium, trybu korygowania błędnych danych czy kanałów subskrypcji powiadomień. ZPP wskazuje także na brak jednoznacznych standardów opisu metadanych rejestrów oraz niejasne kryteria przypisywania statusów „planowany”, „istniejący” i „wycofany”. Ma też uwagi dotyczące ról i uprawnień użytkowników.

Projekt przewiduje złożoną listę ról, zwykły użytkownik, reprezentant, akceptujący, administrator podmiotu, administrator repozytorium bez określenia minimalnych wymogów kompetencyjnych każdej z nich, np. czy akceptujący ma posiadać upoważnienie kierownika jednostki. Może to utrudnić projektowanie procedur i zakresów odpowiedzialności – wskazuje Katarzyna Liszka – Michałka, radca prawny Działu Monitoringu Prawnego i Ekspertyz ZPP.

Wątpliwości budzą również terminy publikowania danych. Związek ocenia, że siedmiodniowy termin na aktualizację metadanych może okazać się zbyt krótki, zwłaszcza w przypadku bardziej skomplikowanych zmian wymagających analiz, testów i akceptacji.

Samorządy obawiają się odpowiedzialności

Organizacja podnosi ponadto kwestie związane z bezpieczeństwem informacji, wskazując na brak szczegółowych regulacji dotyczących zakresu ujawniania dokumentacji API oraz powiązania nowych obowiązków z przepisami o cyberbezpieczeństwie i ochronie danych.

ZPP zwraca uwagę, że projekt nie przewiduje okresu przejściowego na dostosowanie systemów, procedur i kadr do nowych obowiązków. Zdaniem organizacji, tak rozbudowane wymagania, obejmujące m.in. publikację metadanych i API, raportowanie statystyk, informowanie o niedostępności usług oraz integracje systemów, wymagają co najmniej kilkunastu miesięcy przygotowań.