W Ministerstwie Rozwoju i Technologii trwają prace nad reformą systemu planowania przestrzennego, pomimo zawirowań ze środkami na Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). W drugiej połowie września na stronach rządowego centrum legislacji opublikowany został nowy projekt o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, uwzględniający przeprowadzone konsultacje publiczne.
Niestety tekst nowelizacji niewiele różni się od pierwotnego. Pozostały w nim rozwiązania, które niewątpliwie przyczynią się do ograniczenia podaży gruntów inwestycyjnych, a szczególnie tych pod zabudowę mieszkaniową i mowa tu nie tylko o inwestycjach deweloperskich. Zmiany dotyczyć będą także gruntów pod budowę mieszkań komunalnych, inwestycji spółdzielni, kooperatyw mieszkaniowych, czy budynków realizowanych w ramach rządowych programów.
Czytaj: Będą zmiany w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale raczej nie rewolucja>>
Czytaj w LEX: Prawne podstawy działania gmin za pomocą instrumentów planistycznych w zakresie migracji >>>
Zgodnie z zapowiedziami proponowana nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać uchwalona w pierwszym kwartale 2023 roku, warto jednak wskazać, że zapowiadane zmiany są zależne od KPO nie tylko w taki sposób, że mają realizować jeden z kamieni milowych tam zapisanych, ale także w ten sposób, że reforma ma być z tego programu finansowana.
Czytaj w LEX: Określenie intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy w planach miejscowych >>>
Czytaj w LEX: Prawo wglądu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >>>
Ograniczenie podaży gruntów inwestycyjnych, szczególnie mieszkaniowych
Podstawowa idea wydaje się jak najbardziej słuszna – jest nią ograniczenie negatywnych zjawisk związanych z niekontrolowanym rozpraszaniem zabudowy. Jak wynika z analiz Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN chaos przestrzenny kosztuje Polskę rocznie 84,3 mld złotych. Zostały tu uwzględnione nie tylko koszty budowy i utrzymania infrastruktury technicznej obsługujące rozproszoną zabudowę, ale także choćby koszty środowiskowe czy zdrowotne z tym związane.
Podjęcie zatem działań mających na celu ograniczenie tych negatywnych zjawisk uznać należy oczywiście za słuszne. Jednak przyjęte środki wydają się nieadekwatne. Oczywiście ograniczając znacznie możliwość zabudowy na pewno ograniczy się jednocześnie powstawanie rozproszonej zabudowy, jednak bez wątpienia takie działanie przyczyni się także do powstania czy pogłębienia innych niekorzystnych zjawisk, jak choćby pogłębienie kryzysu mieszkaniowego.
Czytaj w LEX: Decyzje o warunkach zabudowy jako instrument zarządzania przestrzenią w podmiejskich gminach przygranicznych >>>
Ministerstwo, w ramach planu ogólnego, proponuje wprowadzenie dwóch rozwiązań, które w mojej ocenie w sposób znaczny mogą wpłynął na ograniczenie podaży gruntów inwestycyjnych. Po pierwsze mam na myśli uzależnianie wydawania decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego wyznaczenia w planie ogólnych obszarów uzupełnienia zabudowy. Po drugie uzależnianie możliwości przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową od dodatniego wyniku tzn. bilansu mieszkaniowego.
W myśl nowelizacji, podobnie jak dziś, inwestycje będą mogły być realizowane pod warunkiem, że dany teren jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym przez szczególny rodzaj planu – ZPI) lub jeżeli dla danego terenu została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zarówno miejscowe plany, jak i decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planami ogólnymi.
Czytaj w LEX: Przeznaczenie gruntów w planie miejscowym a wyłączenie gruntu rolnego z produkcji >>>
Obszary uzupełnienia zabudowy
Problem w tym, że decyzje o warunkach zabudowy będą mogły być wydawane jedynie na tzw. obszarach uzupełnienia zabudowy, o ile gmina je wyznaczy. Można więc twierdzić, że zasadniczo nie będzie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy, chyba, że w ramach planu ogólnego gminy wyznaczą obszary uzupełnienia zabudowy. Podkreślenia jednak wymaga, że gminy takie obszary mogą, ale nie muszą wyznaczać, a nadto nie mają dowolności w określeniu ich położenia. Wyznaczenie bowiem położenia i granic obszaru jest sztywno regulowane przez przepisy wykonawcze do nowelizacji ustawy o planowaniu, przewidujące stosowny algorytm określenia granic takiego obszaru. Przede wszystkim spełniony musi być warunek zgrupowania co najmniej 5 budynków, pomiędzy którymi odległość jest nie większa niż 100 m.
Takie rozwiązanie rodzi następujące konsekwencje. Po pierwsze znacznie ogranicza zakres terenów inwestycyjnych, na których powinna być możliwa realizacja inwestycji w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, limitując istotnie obszar, gdzie możliwe będzie wydawanie tych decyzji. Po drugie nie zwiększa efektywności wykorzystania istniejącej infrastruktury. Wszystkie bowiem negatywne skutki niekontrolowanego rozpraszania się zabudowy koncentrują się na konieczności budowy nowej infrastruktury, kosztów jej późniejszego utrzymania, a także negatywnych zjawiskach i kosztach społecznych wynikających z braku dostępu do infrastruktury społecznej w bezpośrednim sąsiedztwie, zwiększonym czasem dojazdu do pracy i innych życiowych centrów, a także konieczności korzystania z transportu indywidualnego zamiast zbiorowego (np. wobec braku w tym zakresie infrastruktury).
Umożliwienie zatem nowej zabudowy powinno być warunkowane raczej od dostępu do określonej infrastruktury (technicznej, w tym transportowej, oraz społecznej), a nie od sztucznie wyznaczonego obszaru opartego o przypadkowe kryteria pewnej liczby budynków w pewnej odległości od siebie. Zamiast więc wprowadzać rozwiązania dotyczące obszarów uzupełnienia zabudowy powinno się raczej uwarunkować wydawanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia standardów dostępności danego terenu od obiektów kluczowych infrastruktury (spełnienia standardów urbanistycznych).
Czytaj w LEX: Mieszane przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego >>>
Czytaj w LEX: Nieprawidłowe praktyki gmin w zakresie uchylania części planów miejscowych i ich negatywny wpływ na rynek inwestycyjny >>>
Tym bardziej, że mając na uwadze dynamikę polskiego planowania przestrzennego (średni czas uchwalania miejscowego planu w Warszawie to aż 7 lat) należy się spodziewać, że plany ogólne będą aktualizowane raz na kilka, jak nie kilkanaście lat. W związku z rozwojem infrastruktury terenów dobrze w nią wyposażonych będzie przybywać, ale nie będzie możliwe wydawanie na tych obszarach decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niewyznaczenie stosownych obszarów. Ostatnie lata pokazały jak szybko może zmieniać się otaczająca nas rzeczywistość, a tym samym jak ważne powinny być elastyczne i dynamiczne narzędzia zarządzania procesami urbanistycznymi. Obszary uzupełnienia zabudowy tych kryteriów po prostu nie spełniają.
Czytaj w LEX: Zmiany w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >>>
Bilans mieszkaniowy
Niezależnie od powyższego, nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową będzie można wyznaczać jedynie w przypadku, gdy rezerwy terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych oraz luki w zabudowie nie zapewnią zaspokojenia przewidywanych potrzeb mieszkaniowych. Strefy te w pierwszej kolejności mają być wyznaczane na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej oraz na obszarach uzupełnienia zabudowy.
Chłonność rezerw mieszkaniowych oraz zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniowa (będącą pochodną m.in. zmian demograficznych i zmieniającego się standardu życia) obliczać się będzie na podstawie formuł określonych w przepisach wykonawczych. W ramach naszej kancelarii przeprowadziliśmy stosowną symulację, korzystając z proponowanych przez projektodawcę wzorów oraz powszechnie dostępnych danych (GUS, Prognoza demograficzna dla Warszawy – prof. P. Śleszyński i inni, Przegląd Geograficzny 2020, warszawskie Studium) i wyszło nam, że po wejściu w życie nowelizacji w Warszawie nie będzie możliwe wyznaczanie stref planistycznych umożliwiających zabudowę mieszkaniową, a tym samym przeznaczanie na tą funkcję nowych terenów. Chłonność terenów aktualnie przeznaczonych na tą funkcję (w liczbie mieszkańców - 525.273) przekroczy zapotrzebowanie (w liczbie mieszkańców – 432.000).
Oczywiście posłużyliśmy się danymi, które były powszechnie dostępne, więc być może wynik ten w oparciu o aktualniejsze dane będzie inny. Chciałem zwrócić jednak uwagę, że uzależnianie możliwości przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową od pozytywnego wyniku tzw. bilansu mieszkaniowego może w sposób istotnie ograniczyć podaż gruntów pod tą funkcję, a także mam obawy czy zostały dokonane stosowne analizy (sprawdzenia), jaki skutek mogą przynieść te zmiany (w uzasadnieniu projektu nowelizacji nie na ten temat informacji). Tym bardziej, że ograniczenie podaży gruntów pod zabudowę mieszkaniową będzie miało negatywny skutek nie dla tylko dla branży deweloperskiej, ale przede wszystkim dla sytuacji mieszkaniowej w Polsce i może negatywnie przyczynić się do rozwiązania kryzysu mieszkaniowego. Ograniczenie podaży gruntów zwiększy oczywiście ich wartość, a tym samym ceny mieszkań, ale co gorsza, te same zasady będą obowiązywały także dla budownictwa komunalnego, spółdzielczego, realizowanego w ramach rządowych programów czy przez kooperatywy mieszkaniowe. Problem będzie dotyczył każdego rodzaju zabudowy mieszkaniowej.
Co istotne planowane rozwiązania są oparte na błędnym założeniu, że wszystkie nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym mogą być zaktywizowane inwestycyjnie w danym czasie, co jest oczywiście niemożliwe z uwagi choćby na (dotyczące danego gruntu) kwestie własnościowe (np. spory co do tytułu własności), kwestie właścicielskie (niechęć właściciela do sprzedaży bądź podjęcia działań inwestycyjnych w danym czasie), czy choćby, brak wystarczającej infrastruktury (jest wiele terenów objętych miejscowymi planami, które latami nie mogą być zainwestowane z uwagi na brak krytycznej infrastruktury).
W celu unaocznienia jak kwestie leżące po stronie właściciela mogą wpływać na wykorzystanie gruntów zgodnie z ich przeznaczaniem określonym w miejscowych planach dokonaliśmy, wraz ze specjalistami od danych przestrzennych (GIS Expert), sprawdzenia jak duża jest w Warszawie powierzchnia gruntów, które należą do m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa, nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, są objęte ustaleniami miejscowych planów umożliwiających zabudowę kubaturową, a które mimo tego pozostają gruntami niezabudowanymi.
Wynik nas zaskoczył. Okazało się, że takich gruntów (i to jedynie tych, które są w odległości do 1 km od przystanku metra lub tramwaju, a więc należy uznać, że całkiem nieźle skomunikowanych) jest aż 4,6 mln mkw. Gdyby wszystkie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mogłoby na nich powstać ponad 90 tyś. mieszkań. Nie można zatem dziś zakładać, że wszystkie grunty o danym przeznaczeniu zostaną zgodnie z nim wykorzystane w danym czasie.
Podsumowanie
Reasumując, zamiast narzędzi reglamentacji gruntów inwestycyjnych należy raczej poszukiwać rozwiązań pozwalających na maksymalizację efektywnego wykorzystania istniejącej infrastruktury oraz minimalizację konieczności budowy nowej. Decyzje o warunkach zabudowy powinny być uzależnione od spełnienia standardów dostępności infrastruktury technicznej (i ew. społecznej), aniżeli od istnienia pewnej ilości budynków w jakiejś odległości od siebie. Uchwalenie nowelizacji z rozwiązaniami w postaci obszarów uzupełnienia zabudowy oraz bilansu mieszkaniowego niewątpliwie spowoduje znacznie pogłębienie kryzysu mieszkaniowego, szczególnie wobec faktu, że sytuacja mieszkaniowa niewątpliwie ulegnie znacznemu pogorszeniu obok aktualnej sytuacji makroekonomicznej.
Autor: Maciej Górski, adwokat, partner w GPLF Górski & Partners Law Firm
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.