Dotychczasowy najemca, jeśli zawarł umowę na czas nieokreślony, może skorzystać z prawa pierwszeństwa przy zakupie i z bonifikaty sięgającej w niektórych przypadkach nawet 99 proc. wartości mieszkania. To istotny przywilej uzyskiwany kosztem środków publicznych i niewątpliwie stawiający nabywcę w lepszej sytuacji od osób, które swoje potrzeby mieszkaniowe mogą zaspokoić jedynie kupując nieruchomość po cenie rynkowej. Prywatyzując lokalne komunalne, gminy muszą więc działać nie tylko zgodnie z przepisami, ale również w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady.
Najnowsza kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że w latach 2016-2021 do nieprawidłowości związanych ze sprzedażą takich mieszkań doszło w 19 na 20 badanych gmin miejskich w pięciu województwach: kujawsko-pomorskim, podkarpackim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim. Jedynie w Szczytnie lokale komunalne prywatyzowano zgodnie z przepisami.
Załóż bezpłatne konto na Moje Prawo.pl i zyskaj unikalne funkcjonalności >>>
Wycenę mieszkań przerzucano na nabywców
Sześć gmin niewłaściwie ustalało wysokość przysługującej najemcom bonifikaty. W 31,5 proc. badanych przypadków zniżkę naliczano niezgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Od wartości mieszkania oszacowanej przez rzeczoznawcę odejmowano wartość nakładów poniesionych w mieszkaniu przez najemcę i dopiero od tak uzyskanej sumy wyliczano zniżkę. W efekcie wpływy do budżetu były mniejsze o ok. 155 tys. zł, a udzielone bonifikaty wyższe od przewidzianych w uchwałach rad miejskich.
W zdecydowanej większości gmin (14) niezgodnie z prawem kosztami wyceny mieszkań przeznaczonych na sprzedaż obciążano przyszłych nabywców. W 76 proc. zbadanych przypadków przed wszczęciem procedury przygotowania lokalu do sprzedaży żądano zaliczki w wysokości od blisko 200 do 600 zł. W badanym okresie gminy pobrały w ten sposób nienależnie ponad 145 tys. zł. W jednej z nich nielegalna praktyka funkcjonowała, mimo że po kontroli przeprowadzonej przez NIK w 2014 r. z uchwały dotyczącej sprzedaży mieszkań komunalnych usunięto zapis upoważniający do pobierania zaliczek. Z porównania wyników kontroli sprzed ośmiu lat i najnowszych ustaleń wynika, że skala problemu niemal się nie zmieniła, w obu przypadkach zaliczki pobierano w ok. 70% skontrolowanych gmin.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Chabel Cezary, Pojęcie nabywcy nieruchomości (przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r.) w odniesieniu do zagadnienia obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy nabyciu nieruchomości od jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa >
Brak informacji o możliwości pierwokupu mieszkania
Inna stwierdzona nieprawidłowość to niepowiadamianie o przysługującym pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości. Zgodnie z ustawą najemca powinien dostać pismo w tej sprawie, mimo że najczęściej mieszkanie jest prywatyzowane dopiero na jego wniosek. Z tego obowiązku nie wywiązywało się 13 skontrolowanych gmin. Z kolei w 15 gminach kontrolerzy NIK stwierdzili zlecanie wyceny nieruchomości jeszcze przed uzyskaniem od starosty zaświadczenia potwierdzającego, że lokal spełnia wymogi sprzedaży. W przypadku odmowy gminy ponosiły zbędne koszty wyceny.
Czytaj w LEX: Fiktus Paweł, Obrót nieruchomościami stanowiącymi własność JST >
Błędna interpretacja przepisów prowadziła także do zawężania kręgu osób, których pierwszeństwo w zakupie mieszkania wynika wprost z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Cztery gminy w uchwałach dotyczących zasad sprzedaży lokali komunalnych zawarły ograniczenia dotyczące indywidualnej sytuacji lokatorów, co zdaniem NIK było niedopuszczalne. Najemca mógł kupić mieszkanie, jeśli nie zalegał z czynszem.
Coraz mniej lokali komunalnych na sprzedaż
Na koniec 2016 r. w zasobach skontrolowanych gmin było ponad 13,7 tys. lokali, a na koniec 2021 r. ok. 11,5 tys., czyli o 15 proc. mniej. Najwięcej mieszkań sprywatyzowano w tym czasie w gminach Kołobrzeg, Mielec czy Skarżysko Kamienna - po co najmniej 200, w gminach Aleksandrów Kujawski, Golub Dobrzyń, Tuchola i Przeworsk nie więcej niż po 30.
Zmniejszanie się zasobów mieszkaniowych wynikało głównie ze sprzedaży lokali w trybie bezprzetargowym. Wieloletnie programy gospodarowania takimi zasobami stworzyło jednak zaledwie siedem z 20 skontrolowanych gmin, a i tak nie zawsze były realizowane zgodnie z założeniami. Z kontroli wynika, że do prywatyzacji mieszkań w trybie bezprzetargowym dochodziło wyłącznie na wniosek dotychczasowych najemców.
W badanym okresie gminy sprzedały w ten sposób w sumie 2 242 lokale mieszkalne. Najwięcej w 2017 r. – 21 proc z nich, najmniej w 2020 r. – 12 proc.
Sprawdź w LEX: Czy gmina może darować nieruchomość fundacji w drodze darowizny? >
Zaledwie w czterech na 20 badanych gmin nie sprzedawano mieszkań komunalnych w poszczególnych latach.
Bonifikaty od 10 do 99 procent
Skontrolowane gminy prywatyzowały mieszkania komunalne na podstawie stosownych uchwał, które regulowały zasady sprzedaży w trybie bezprzetargowym oraz określały warunki i wysokość udzielanych bonifikat. W badanym okresie uzyskały z takiej prywatyzacji w sumie ponad 35 mln zł, co stanowiło zaledwie 14 proc. ustalonej przez rzeczoznawców wartości sprzedawanych lokali.
W przypadku ponad połowy mieszkań zastosowano bonifikaty nie mniejsze niż 90 proc. wartości nieruchomości, a w przypadku aż 1/3 lokali zniżka wyniosła 95 proc. W gminie Stalowa Wola – na 151 lokali mieszkalnych 149 sprzedano ze zniżką wynoszącą 99 proc. wartości nieruchomości. Najmniejsze bonifikaty zastosowano w przypadku jednego lokalu w gminie Kołobrzeg (25%) i dwóch mieszkań w gminie Białogard (30%).
Sprawdź w LEX: Czy można darować wykupione mieszkanie komunalne bez zwrotu bonifikaty? >
Wysokość zniżki uzależniana była m.in. od:
- wieku budynku i jego stanu technicznego (im młodszy budynek i im wyższe nakłady poniesione przez gminę na jego utrzymanie tym niższa bonifikata),
- długości okresu najmu lokalu (im dłuższy okres tym wyższa bonifikata),
- lokalizacji budynku, w którym sprzedawano lokale mieszkalne (na terenie miasta, na wsi),
- sposobu zapłaty (obniżanie bonifikaty w przypadku płatności ratalnych, im więcej rat tym niższa bonifikata).
W dwóch gminach - Kołobrzeg i Mielec - w okresie objętym kontrolą zrezygnowano ze sprzedaży mieszkań komunalnych ze zniżką ze względu na konieczność zabezpieczenia zasobu mieszkaniowego i racjonalnego nim gospodarowania.
Obowiązek monitoringu obrotu wtórnego
Najemca, który kupił od gminy mieszkanie z bonifikatą, musi się liczyć z obowiązkiem zwrotu jej równowartości, jeśli w ciągu 5 lat odsprzeda lokal lub przeznaczy go na inne cele niż mieszkaniowe. Mieszkanie kupione ze zniżką można sprzedać wcześniej, jeśli nabywcą będzie osoba bliska (np. dziecko, wnuk, rodzic), a także, jeśli w ciągu roku środki z jego sprzedaży najemca przeznaczy na kupno innego mieszkania czy nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe.
Obowiązkiem gminy jest monitorowanie obrotu wtórnego lokalami komunalnymi sprzedanymi ze zniżką. W większości skontrolowanych urzędów zadania z tego zakresu nie były jednak formalnie uregulowane. Tylko w 15 gminach ujawniono wszystkie przypadki, w których konieczny był zwrot równowartości udzielonej bonifikaty.
W latach 2012-2021 spośród lokali mieszkalnych, sprzedanych przez skontrolowane gminy z bonifikatą, 990 było przedmiotem obrotu na rynku wtórnym. Tylko w 29 przypadkach zaszła konieczność zwrotu równowartości udzielonej zniżki.
W 18 przypadków wtórnego obrotu, których urzędy nie zidentyfikowały, władze gmin tłumaczyły częstą rotacją pracowników, nadmiernym obciążeniem ich obowiązkami, ale także pomyłkami i przeoczeniami.
Sprawdź w LEX: Czy można zastosować bonifikatę przy zamianie nieruchomości o nierównej wartości? >
Izba zwraca także uwagę na to, że w ośmiu gminach (40 proc.) zaniechano identyfikacji ryzyk związanych z bezprzetargową sprzedażą lokali mieszkalnych. Uniemożliwiało to m.in. wypracowanie skutecznych mechanizmów kontroli i wykrycie nieprawidłowości.
Sprawdź w LEX: Czy gmina może sprzedać drogę wewnętrzną i w jakim trybie? >
Wnioski pokontrolne NIK
Do wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, kierowników podmiotów gospodarujących zasobem mieszkaniowym w imieniu gminy o:
- wyeliminowanie praktyki uzależnienia podjęcia procedury bezprzetargowej sprzedaży od wniesienia opłat na pokrycie kosztów przygotowania lokali do sprzedaży (sporządzenia operatu szacunkowego),
- pisemne powiadamianie najemców, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego, o tym uprawnieniu i warunkach skorzystania z niego,
- systematyczny monitoring rynku wtórnego obrotu lokalami mieszkalnymi sprzedanymi uprzednio z bonifikatą i weryfikację przesłanek ewentualnej utraty uzyskanego przywileju,
- niezwłoczne dochodzenie należności JST z tytułu zwrotu udzielonej bonifikaty we wszystkich ustawowo uzasadnionych przypadkach.
Do wojewodów, prezesów regionalnych izb obrachunkowych o:
- dokonywanie pogłębionej analizy uchwał rad gmin odnoszących się do procedur bezprzetargowej sprzedaży komunalnych lokali mieszkaniowych z bonifikatą, w celu wyeliminowania zapisów wskazujących na ograniczenia o charakterze podmiotowym wykraczające poza regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami.
