Nie wiadomo, kto jest podmiotem publicznym. Problem ma rozwiązać katalog
Państwo nie dysponuje dziś jednym, wiarygodnym wykazem podmiotów publicznych, co prowadzi do problemów przy wdrażaniu e-Doręczeń, Centralnego Rejestru Umów i innych projektów cyfryzacyjnych. Ministerstwo Cyfryzacji chce to uporządkować poprzez utworzenie Katalogu Podmiotów Publicznych, który ma stać się referencyjnym źródłem danych dla administracji. Samorządowcy i eksperci oceniają jednak, że katalog będzie skuteczny tylko wtedy, gdy stanie się wspólnym punktem odniesienia dla całego systemu prawa.
Katalog Podmiotów Publicznych (KPP) to system teleinformatyczny, który ma gromadzić w jednym miejscu ujednolicone dane o podmiotach świadczących usługi publiczne w Polsce. Ma skupiać najistotniejsze informacje o podmiotach publicznych (np. urzędach) oraz podmiotach niepublicznych realizujących zadania publiczne (np. przedsiębiorstwach korzystających ze środków publicznych). Wykorzystuje przy tym istniejące systemy dziedzinowe oraz rejestry i zbudowany został z wykorzystaniem istniejącego już rejestru REGON. Ministerstwo Cyfryzacji jego uruchomieniem pochwaliło się w grudniu 2023 roku. Od tamtej pory niewiele w KPP się dzieje.
Nowe kierownictwo resortu postanowiło kontynuować projekt. Początkowo przepisy o KPP trafiły do projektu ustawy nowelizującej przepisy dotyczące e-doręczeń, co miało przyśpieszyć wdrażanie tej formy komunikacji. Ostatecznie regulacje trafiły do projektowanej ustawy o usługach zaufania oraz identyfikacji cyfrowej (UC122), wdrażającej europejski pakiet tożsamości cyfrowej. A więc ustawy o bardziej horyzontalnym charakterze.
Ministerstwo zaproponowało aby znalazły się w nim m.in. dane identyfikacyjne podmiotów, informacje o formie prawnej, adresach, zadaniach publicznych, strukturze organizacyjnej oraz osobach odpowiedzialnych za reprezentację podmiotu i obsługę systemów teleinformatycznych. Każdemu podmiotowi zostanie nadany indywidualny numer identyfikacyjny w katalogu. Znaczna część danych ma być pobierana automatycznie z już istniejących rejestrów państwowych, takich jak REGON, KRS, TERYT, baza adresów elektronicznych czy ePUAP. Podmioty będą jednak zobowiązane do samodzielnego uzupełniania i aktualizowania części informacji, a wszelkie zmiany mają być zgłaszane w terminie pięciu dni roboczych. Projekt przewiduje również ścisłą integrację katalogu z innymi systemami administracji.
Czytaj też w LEX: Zasady realizacji obowiązków z ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa przez podmioty publiczne – po nowelizacji wdrażającej NIS 2 >
Sylwester Szczepaniak, koordynator ds. społeczeństwa informacyjnego i smart city w Unii Metropolii Polskich, uważa, że proponowane w projekcie rozwiązania są niewystarczające, jednak warto je przyjąć.
Wolimy mieć w tej chwili słabszą regulację niż żadną. Katalog, który funkcjonuje dzisiaj nie porządkuje sytuacji, tylko inwentaryzuje chaos – mówi Sylwester Szczepaniak.
Nie wiadomo, kto jest podmiotem publicznym
Samorządowcy podkreślają, że obecnie brakuje jednego, powszechnie obowiązującego wykazu podmiotów publicznych, co powoduje liczne problemy interpretacyjne i organizacyjne. Dr Marcin Adamczyk, radca prawny, wspólnik zarządzający w Kancelarii Prawnej Marcin Adamczyk Marta Och i partnerzy, przyznaje, że brak jasnego określenia, kim jest podmiot publiczny stwarza problemy w praktyce, bo ten sam podmiot może być uznawany za publiczny na gruncie jednej ustawy, a na gruncie innej już nie. Dobrym przykładem są specjalne strefy ekonomiczne, które wykonują zadania publiczne i w imieniu ministra rozwoju i technologii wydają decyzje, ale też działają jako spółki akcyjne, kupując nieruchomości bądź ruchomości.
Nie można być trochę publicznym, a trochę niepublicznym. A taka sytuacja wystąpiła choćby przy zakładaniu adresów w e-doręczeniach – mówi dr Marcin Adamczyk.
Problem wynika przede wszystkim z rozproszenia definicji. W wielu przepisach status podmiotu publicznego ustala się poprzez odesłania do innych ustaw, przede wszystkim do art. 9 ustawy o finansach publicznych oraz Prawa zamówień publicznych, często z dodatkowymi modyfikacjami. W efekcie powstają wątpliwości, czy dany podmiot powinien być uznawany za publiczny na potrzeby konkretnej regulacji.
Przedstawiciele samorządów zwracają uwagę, że różnice definicyjne pojawiają się m.in. pomiędzy przepisami dotyczącymi cyfryzacji, cyberbezpieczeństwa czy prowadzenia rejestrów publicznych. Powoduje to problemy zarówno interpretacyjne, jak i praktyczne. Na przykład pojawia się pytanie, jak z punktu widzenia obowiązków wynikających z NIS2 potraktować wymieniony w art. 9 ustawy o finansach publicznych państwowy fundusz celowy, który nie ma osobowości prawnej lecz jest specjalnie wydzielonym rachunkiem bankowym.
Zobacz w LEX: Stanowienie aktów prawa miejscowego od A do Z - kompleksowy zestaw publikacji >
NIP i REGON nie rozwiązują problemu
Kolejnym wyzwaniem jest identyfikacja podmiotów publicznych.
Systemy teleinformatyczne działają na identyfikatorach, jednak ani numer NIP, ani REGON nie pozwalają jednoznacznie określić wszystkich podmiotów należących do sektora publicznego – wskazuje Sylwester Szczepaniak.
Zdaniem ekspertów każda kolejna ustawa wymaga tworzenia własnych mechanizmów identyfikacji oraz ręcznego łączenia danych pochodzących z różnych rejestrów. W praktyce oznacza to konieczność każdorazowego budowania nowych katalogów i ustalania, które podmioty powinny zostać objęte danym obowiązkiem.
Problemy te były już widoczne podczas prac nad Centralnym Rejestrem Umów JSFP, systemem e-Doręczeń, KSeF-em (samorządy doprowadziły do powstania NIP-3) czy innymi projektami cyfryzacyjnymi. Podobne trudności pojawiają się także w pracach nad nowelizacją ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa.
Czytaj też w LEX: Organizacja systemu cyberbezpieczeństwa w sektorze jednostek samorządu terytorialnego na gruncie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa >
Potrzebny własny identyfikator i wspólne zasady
Zdaniem Sylwestra Szczepaniaka samorządowcy wskazują, że skuteczny katalog podmiotów publicznych powinien opierać się na trzech filarach. Po pierwsze, konieczne jest precyzyjne określenie, które podmioty należą do tej kategorii. Po drugie, powinien zostać wprowadzony jednoznaczny identyfikator wykorzystywany we wszystkich systemach i ustawach. Po trzecie, kolejne regulacje powinny odwoływać się właśnie do tego katalogu zamiast tworzyć własne definicje.
To pozwoliłoby to wyeliminować powtarzające się spory interpretacyjne i znacząco uprościć wdrażanie nowych rozwiązań cyfrowych.
Czytaj też w LEX: Sztuczna inteligencja w administracji samorządowej >
Katalog powinien także tworzyć porządek na przyszłość
Eksperci podkreślają również, że przyszłe regulacje powinny mieć charakter „kreujący”.
Oznacza to, że jeśli ustawodawca powołuje nową instytucję publiczną, już na etapie tworzenia przepisów powinien jednoznacznie określić jej status w katalogu podmiotów publicznych. Takie rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć sytuacji, w której po wejściu w życie nowych przepisów administracja musi dopiero ustalać, czy dany podmiot podlega określonym obowiązkom wynikającym z ustaw cyfrowych, cyberbezpieczeństwa czy innych regulacji sektorowych – mówi Sylwester Szczepaniak.
Zdaniem samorządowców katalog podmiotów publicznych nie rozwiąże wszystkich problemów od razu. Może jednak stanowić pierwszy krok do uporządkowania obszaru, który obecnie opiera się na wielu rozproszonych definicjach, rejestrach i identyfikatorach.
Z punktu widzenia cyfryzacji państwa katalog podmiotów publicznych jest bardzo potrzebny, bo powstanie referencyjne źródło danych. Przecież teraz nawet minister finansów nie był w stanie oszacować ile podmiotów publicznych musi raportować do CRU. Z perspektywy samorządów, co do zasady, będzie to także dobre rozwiązanie, chociaż będzie oznaczać dodatkową pracę i obowiązki sprawozdawcze po stronie urzędów. W tym zakresie można byłoby lepiej wyważyć zakres wymaganych informacji niż to co znalazło się w projekcie zaprezentowanym przez ministerstwo – uważa Karol Ciechoński, ekspert Fundacji Sprawne Państwo, członek samorządowej grupy roboczej ds. e-Doręczeń przy Ministerstwie Cyfryzacji.
Zobacz w LEX: Centralny Rejestr Umów a RODO – operacyjne wdrożenie krok po kroku >
Katalog musi być punktem odniesienia
Dr Marcin Adamczyk ma wątpliwości, czy rzeczywiście jest potrzeba tworzenia katalogu podmiotów publicznych. Uważa, że lepszym rozwiązaniem jest doprecyzowanie pojęcia „podmiot publiczny” bądź w art. 9 ustawy o finansach publicznych albo w innej ustawie, do której będą odsyłać inne.
Katalog miałby sens tylko wtedy, gdy stałby się wspólnym punktem odniesienia dla całego systemu prawa. Czyli pojawiłoby się jasne odesłanie w innych ustawach, że podmiotem publicznym jest ten kto jest ujęty w tym katalogu W przeciwnym razie może pogłębić istniejące rozbieżności i prowadzić do dalszych sporów interpretacyjnych – wskazuje dr Marcin Adamczyk.
Czytaj w LEX: Centralny Rejestr Umów - w praktyce Jednostek Sektora Finansów Publicznych >
