Plany ogólne bronią się w sądach, co nie znaczy, że jest idealnie

Pomorska gmina Luzino i wielkopolski Zagórów są kolejnymi samorządami, którym udało się w sądach administracyjnych obronić uchwalone niedawno plany ogólne przed indywidualnymi skargami mieszkańców. Na rozpatrzenie czeka jeszcze kilkanaście podobnych spraw w sądach w całej Polsce, w tym plany tak dużych miast jak Poznań i Koszalin. Nieważność wielu planów ogólnych w całości bądź w części stwierdzają jednak wojewodowie – w sierpniu przekonały się o tym boleśnie gminy zwłaszcza z Podkarpacia i Lubelszczyzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zajmował się sprawą planów ogólnych (POG) gminy Luzino w ostatnia środę. Nie można było uczestniczyć w posiedzeniu, gdyż było ono niejawne, stąd nie znamy wszystkich motywów, którymi kierowali się sędziowie, oddalając skargę właściciela jednej z nieruchomości na terenie gminy. Wiadomo jedynie, że nie doszło do odrzucenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego, gdyż zapadł wyrok oddalający skargę (wyrok z 26 sierpnia 2026 r., II SA/Gd 390/26).

Skargę wniósł właściciel działki położonej we wsi Kębłowo. Narzekał, że gmina w procedurze planistycznej zaniechała prawidłowej oceny zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, planując na jego nieruchomości strefę otwartą. Skarga zmierzała w praktyce do tego, aby można było jego działkę w przyszłości wykorzystać jako budowlaną. Tymczasem działka ta w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako las, a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest określona jako teren zieleni urządzonej. Jak napisała gmina Luzino w odpowiedzi na skargę do WSA, argumenty te są wystarczającym uzasadnieniem dla wskazania dla niej strefy planistycznej SO z określonym profilem funkcjonalnym lasu i zieleni urządzonej. Gmina podkreślała, że nie ma zbytniej swobody w ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, ale jest związana szczegółowymi wytycznymi. Zawiera je par. 3 rozporządzenia z 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758). To jednak nie wszystko – jak się okazuje los naszej działki może też zależeć od wcześniejszych decyzji planistycznych dotyczących zupełnie innych terenów.

Na dzień przeprowadzenia analiz, na terenie gminy niezabudowanych terenów o funkcji mieszkaniowej ustalonej w MPZP wskazano 544,28 ha. Chłonność terenów niezabudowanych w znacznym stopniu przekracza zapotrzebowanie na nowe tereny mieszkaniowe (178 proc. zapotrzebowania), co wpłynęło na brak możliwości wyznaczenia w POG gminy Luzino nowych stref planistycznych z zabudową mieszkaniową – odpisał na skargę mieszkańca wójt gminy Jarosław Weier.

Sądy orzekają różnie, ale plany (na razie) się bronią

Kilka tygodni temu WSA w Opolu odrzucił też skargę na plan ogólny Opola (postanowienie z 13 sierpnia 2026 r., I SA/Op 125/26). Wcześniej opisywaliśmy podobne sprawy dotyczące Pyskowic i Radzionkowa na Górnym Śląsku. O ile jednak w przypadku Radzionkowa oraz Opola sąd administracyjny odrzucił skargę, to w przypadku Luzina doszło do jej oddalenia (podobnie jak w przypadku Pyskowic).

W przypadku skarg na POG strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast do uwzględnienia skargi nie dojdzie, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem. Przypominał o tym WSA w Gliwicach oddalając pierwszą w Polsce skargę na POG (wyrok z 12 lutego 2026 r., II SA/Gl 1501/25).

Na to, że niełatwo będzie indywidualnie zaskarżyć POG do sądu administracyjnego, zwracają też uwagę eksperci.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę samo w sobie nie wystarcza do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest bowiem wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała w przedmiocie POG, powinna naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego, lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obligującym zatem do uwzględnienia skargi danego podmiotu będzie nie tylko stwierdzenie przez sąd niezgodności danej uchwały z prawem, ale również wykazanie, iż niezgodność ta ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego – podkreśla Joanna Dziedzic-Bukowska, radca prawny, wiceprzewodnicząca Zespołu Prawno-Urbanistycznego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk.

Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności z prawem aktów administracji publicznej, w tym aktów o charakterze prawotwórczym, do jakich należy zaliczyć POG. Nie są natomiast uprawnione do badania celowości i słuszności podejmowanych rozstrzygnięć. Tak więc kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, czyli ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. To może oznaczać, że nie będzie sądowego tsunami podważającego POG po indywidualnych skargach.

Przybywa skarg w sądach

Indywidualnych skarg do sądów administracyjnych na POG jest nadal niewiele, ale są coraz bardziej szczegółowe. Na początku września WSA w Szczecinie ma weryfikować plan ogólny Koszalina (co ciekawe, miasto zawarło już umowę na jego współfinansowanie z Krajowego Planu Odbudowy na kwotę prawie 420 tysięcy złotych). Pod koniec września zaś na wokandę trafi plan ogólny Poznania. Z już rozpisanych wokand wynika, że na rozpatrzenie do połowy listopada w różnych sądach administracyjnych w całej Polsce czeka również jeszcze kilkanaście innych skarg na plany ogólne, w tym np. Starogardu Gdańskiego czy Nowego Miasta Lubawskiego.

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów

O ile na salach sądowych gminy radzą sobie (jak dotychczas) bardzo dobrze, to tego samego nie można powiedzieć o efektach kontroli uchwały w sprawie POG przeprowadzanych przez wojewodów. To też o tyle istotne, że rozstrzygnięcia nadzorcze najczęściej stwierdzają nieważność POG w całości.

W sierpniu stwierdzenie nieważności planu ogólnego spotkało m.in. gminę Serokomla na Lubelszczyźnie, której wojewoda zarzucił nieprawidłowe wyznaczenie stref uzupełnienia zabudowy. Serokomla - wyznaczając granice obszarów uzupełnienia zabudowy - posłużyła się Klasyfikacją Środków Trwałych (KŚT) udostępnioną w bazach danych EGiB, BDOT500 oraz BDOT10k. W dokumentacji prac planistycznych przedłożyła też pomocnicze dane: warstwę z budynkami oraz wyznaczony wyjściowy obszar uzupełnienia zabudowy. Urzędnicy wojewody lubelskiego wykryli jednak, że analiza tabeli atrybutów warstwy z budynkami do wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy przedłożonej w dokumentacji planistycznej wykazała, iż zawierała ona również budynki gospodarcze "g". Informacje w tabeli atrybutów budynków wykorzystanych do wyznaczenia wyjściowego obszaru uzupełnienia zabudowy w zakresie rodzajów tych budynków przedstawione został przy pomocy oznaczeń literowych stosowanych w EGIB, a nie z wykorzystaniem symboli zgodnie z KŚT. Ten pozornie drobny kamyk uruchomił całą ogromną lawinę, czyli stwierdzenie nieważności całego POG.

Pomimo, iż obszar uzupełnienia zabudowy stanowi fakultatywne ustalenie POG, jego zasięg będzie stanowił podstawę wyznaczenia stref planistycznych w planie ogólnym, w tym w szczególności stref z różnymi funkcjami zabudowy (czyli strefy wielofunkcyjne, w tym z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z zabudową zagrodową). Wyznaczenie obszaru uzupełnienia zabudowy umożliwia również wydanie decyzji o warunkach zabudowy na obszarach pozostających w jego zasięgu, dla których nie uchwalono MPZP – pisze w uzasadnieniu opublikowanego w poniedziałek w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (poz. 4136) rozstrzygnięcia wojewoda Krzysztof Komorski, ale ma też inne zastrzeżenia do obszarów uzupełnienia zabudowy.

Inne gminy i miasta, którym wojewodowie stwierdzali przez ostatni miesiąc nieważność uchwał w sprawie POG to m.in. Kolbuszowa, Gać, Dębica i Cisna (woj. podkarpackie), miasto Suchowola na Podlasiu oraz gmina Irządze w województwie śląskim.

Pojawiają się też rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, które nie wyrzucają do kosza całych POG, a tylko stwierdzają ich nieważność we fragmentach dotyczących jednej albo kilku działek bądź stref planistycznych. Pozwala na to art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538), z którego wynika, że nie zawsze trzeba stwierdzać nieważność całej uchwały planistycznej, ale można ja podważyć tylko w części. W ostatnich tygodniach taki przypadek miał miejsce w województwie zachodniopomorskim, w którym wojewoda zdecydował się na stwierdzenie nieważności POG jedynie w stosunku do pięciu działek na obszarze gminy Suchań koło Stargardu (rozstrzygnięcie nadzorcze z 20 sierpnia 2026 r., P-1.4131.246.2026.K). Poszło o nieprawidłowe ujęcie nieeksploatowanych już złóż kopalin. Wojewoda Lubelski też zdecydował się – w przypadku gminy Werbkowice położonej niedaleko Hrubieszowa – stwierdzić nieważność POG dla siedmiu stref, a nie całości obszaru tej gminy.