Zmieniające się uwarunkowania społeczno – polityczne, a przede wszystkim gospodarcze sprawiają, że administracja publiczna musi zmagać się ciągle z nowymi wyzwaniami. Realizacja zadań publicznych, wynikających z ustawy bądź też z zawartych porozumień staje się coraz trudniejsza i wymaga zaangażowania coraz bardziej innowacyjnych i efektywnych instrumentów.

Nierzadko jedynym rozwiązaniem dla jednostek samorządu terytorialnego, na których ciążą obowiązki wykonania zadań publicznych, pozostaje skorzystanie z ,,narzędzia” w postaci partnerstwa publiczno - prywatnego (zwanego dalej ppp).


Ppp w doktrynie przedmiotu definiowane jest jako rodzaj współpracy sektora publicznego i prywatnego. Ppp ma na celu realizację dobra publicznego, a także projektów, które mają na celu wykonywanie zadań użyteczności publicznej. Współpraca w ramach ppp może przybierać różne formy m.in.: kontraktu na usługi, kontraktu na obsługę i zarządzanie, koncesji, sprzedaży majątku oraz spółki publiczno – prywatnej. Wspólnym mianownikiem dla wymienionych form współpracy jest dostarczanie usług lub wykonywanie inwestycji przez podmiot prywatny.


Natomiast cechami charakterystycznymi współpracy między podmiotem publicznym i prywatnym są:
- oparcie na kapitale podmiotu prywatnego i podmiotu publicznego,
- długoterminowość,
- i oparcie na podziale ryzyka pomiędzy partnerami.

Legalna definicja ppp ujęta jest w art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z późn. zm. – dalej cytowana jako ustawa o ppp). Zgodnie z art. 1 ustawy o ppp przedmiotem ppp jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Na przedmiotową definicję składają się trzy elementy.


Pierwszym z nich jest zakres podmiotowy partnerstwa publiczno-prywatnego, który wskazuje, że umowa o ppp może być zawarta pomiędzy podmiotem publicznym i podmiotem prywatnym. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o ppp, partnerem prywatnym może być tylko i wyłącznie przedsiębiorca lub przedsiębiorca zagraniczny.

Natomiast podmiotem publicznym może być:
- jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych;
- inna niż wyżej wymieniona osoba prawna, utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli wyżej wymienione podmioty, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:
• finansują ją w ponad 50 %, lub
• posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
• sprawują nadzór nad organem zarządzającym,
- związki podmiotów, o których mowa wyżej.
@page_break@

Drugi element definicji wskazuje, że współpraca stron polegać ma na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań. Art. 2 pkt 4 ustawy o ppp zawęża zakres wykonywania zadań publicznych do przedsięwzięć. Pod pojęciem przedsięwzięcia natomiast należy rozumieć budowę lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub też inne świadczenie, połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno - prywatnego lub jest z nim związany. Przedsięwzięcie może być realizowane w dwóch formach, tj. poprzez podmiot prywatny występujący samodzielnie lub w konsorcjum z innymi podmiotami prywatnymi, bądź też przez specjalnie w tym celu założoną spółkę handlową.


Trzeci element definicji wskazuje, że cechą charakterystyczną dla partnerstwa publiczno-prywatnego jest podział ryzyka pomiędzy podmiot publiczny a podmiot prywatny. Ustawa o ppp nie definiuje jednak pojęcia ryzyka, w związku z czym należy przyjąć definicję językową tego pojęcia, zgodnie z którą ryzyko stanowi prawdopodobieństwo, możliwość, że coś się nie uda, nie osiągnie się zakładanych efektów lub wystąpi okoliczność utrudniająca realizację celu. Ponadto ustawa nie wskazuje również, jakie są rodzaje ryzyk. W praktyce wyróżnia się różnego rodzaju ryzyka, przykładowo wskazać można następujące ryzyka związane z: budową, popytem, dostępnością nakładów na realizację przedsięwzięcia, przychodami z przedsięwzięcia, lokalizacją przedsięwzięcia, ryzyka makroekonomiczne, przekazywaniem składników majątkowych, końcową wartością składników majątkowych oraz brakiem społecznej akceptacji.


Kluczowym elementem współpracy w ramach ppp jest umowny charakter w ramach stosunku cywilnoprawnego. Umowę o ppp ustawa definiuje jako umowę, w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Na marginesie należy zaznaczyć, że wynagrodzenie podmiotu prywatnego zależy głównej mierze od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu ppp.

Wynagrodzenie to może polegać na pobieraniu pożytków, uzyskiwaniu innych korzyści z przedsięwzięcia lub zapłaty sumy pieniężnej przez podmiot publiczny. Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy o ppp, umowa o ppp musi również określać skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera publicznego oraz podział ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia.


Niezależnie od wyżej wspominanych cech ppp należy zaznaczyć, ze ostateczną odpowiedzialność za realizację zadania publicznego spoczywa na stronie publicznej.


Powierzenie wykonania zadania publicznego w formule ppp nie oznacza osłabienie władzy publicznej i jej podporządkowania sektorowi prywatnemu. Jak wskazano w Zielonej Księdze Komisji Europejskiej władze, które realizują zadanie publiczne za pomocą ppp mogą osiągnąć liczne korzyści, m.in.: polepszenie jakości administracji publicznej, motywacja do sprawniejszej realizacji działań oraz przyspieszenie procesów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury.

Ponadto stosowanie ppp może przyczynić się do:
- znacznych oszczędności, które mogą być wynikiem obniżki kosztów usług użyteczności publicznej oraz kosztów inwestycyjnych,
- mobilizacji dodatkowego kapitału,
- zwiększenia przejrzystości procedur,
- zwiększenia potencjału innowacyjnego,
- lepszej alokacji czynników ryzyka,
- limitowania zadłużenia gmin i długu publicznego.

Dotychczas formuła ppp najbardziej upowszechniła się w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii oraz Portugali. W Wielkiej Brytanii projekty realizowane w ramach ppp wynoszą już około 15 % wszystkich inwestycji. W Polsce nowa filozofia zarządzania publicznego, polegająca na prywatyzacji wykonania zadań publicznych w formule ppp, zaczyna się cieszyć coraz większą popularnością i w przyszłości należy spodziewać się podobnego jej udziału w ogólnej liczbie realizowanych działań.