Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika m. in., że opłata adiacencka należna jest jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Opłatę ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji administracyjnej, a więc po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w którym wykazane zostaną wszystkie przesłanki pozwalające nałożyć obowiązek uiszczenia opłaty. Postępowanie kończy się decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).


Z przepisu ustawy wynika również maksymalny możliwy termin, w którym może zostać ustalona opłata: "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Termin ten ma charakter materialny, tj. nie podlega przedłużeniu czy zawieszeniu. Przy takim brzmieniu przepisu moment początkowy do obliczenia terminu z reguły nie budzi większych wątpliwości. Problemem jest jednak określenie momentu końcowego tego terminu, można bowiem odnieść go do wydania decyzji, doręczenia decyzji stronie czy ostateczności decyzji. Możliwość wniesienia odwołania od decyzji, co skutkuje wydaniem decyzji przez organ II instancji, powoduje dodatkowe komplikacje. Pomimo znacznej ilości orzeczeń sądów wydanych w tym przedmiocie, łącznie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadal w praktyce jest wiele trudnych do rozwiązania problemów w tym zakresie. A prawidłowe określenie końca tego terminu ma kluczowe znaczenie dla możliwości obciążenia obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej.
 

25 listopada 2013 r. NSA wydał kolejne orzeczenie w tym przedmiocie - tym razem uchwałę w składzie 7 sędziów. Sąd rozpatrywał problem decyzji organu II instancji (samorządowego kolegium odwoławczego) - czy w trzyletnim terminie zakreślonym przez ustawę wystarczające jest wydanie decyzji przez organ, czy konieczne jest doręczenie tej decyzji stronie zobowiązanej. SKO orzekające w sprawie indywidualnej wydało decyzję przed upływem terminu, jednak doręczenie decyzji nastąpiło już po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Warto dodać, że w sprawie chodziło o niebagatelną sumę niemal 1,2 mln złotych z tytułu opłaty adiacenckiej.
 

Rozpatrując to zagadnienie skład siedmiu sędziów NSA zwrócił uwagę na to, że skoro w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upływ trzyletniego terminu jest związany nie z wydaniem decyzji, ale z ustaleniem tej opłaty decyzją ostateczną, wyłania się zagadnienie z jakim dniem należy wiązać upływ trzyletniego terminu (z jakim dniem decyzja staje się ostateczna), przy czym chodzi przede wszystkim o decyzję ostateczną organu odwoławczego dotyczącą ustalenia opłaty, kończącą postępowanie w sprawie. Sąd sformułował więc wniosek, że problemem do rozstrzygnięcia jest zatem kwestia czy przed upływem terminu przedawnienia ma być wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie, czy że decyzja kończąca postępowanie w sprawie ma stać się ostateczna przed upływem terminu przedawnienia.

Idąc dalej w tych rozważaniach sąd zauważył, że kwestia ostateczności decyzji organu odwoławczego zależy wprawdzie od doręczenia tej decyzji stronie, ale nie oznacza to, że dniem, z którym decyzja organu odwoławczego jest ostateczna, jest dzień, w którym decyzja ta została doręczona stronie, albowiem decyzja organu odwoławczego jest ostateczna dlatego, że nie służy od niej odwołanie, a nie dlatego, że została doręczona stronie. Organ odwoławczy doręcza stronie decyzję ostateczną wydaną w określonym dniu, z tym że dopóki decyzja ta nie zostanie doręczona stronie nie można mówić o wydaniu decyzji. Doręczenie takiej decyzji stronie powoduje ten skutek, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna z dniem jej wydania.

@page_break@


W konsekwencji NSA uznał, że skoro ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ma nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu przedawnienia, to:
- w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu pierwszej instancji, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem, decyzja zostanie wydana, doręczona stronie i upłynie termin do wniesienia odwołania od tej decyzji,
- natomiast w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego wydaną na skutek wniesionego odwołania, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja organu odwoławczego zostanie wydana, chociażby doręczenie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu.

Rozstrzygające znaczenia ma bowiem to, że o ile datę ostateczności decyzji organu pierwszej instancji wyznacza dzień, w którym upłynął termin do wniesienia odwołania, o tyle datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, pod warunkiem, że decyzja ta została doręczona stronie.

Uzasadniając w ten sposób swoje rozstrzygnięcie sąd uznał, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data jej doręczenia stronie. Przyjęta przez sąd interpretacja jest mniej korzystna dla zobowiązanych do uiszczenia opłaty, jednak ma swoje uzasadnienie w systemie prawa.


Podjęta przez NSA uchwała ma na pewno istotne znaczenie praktyczne i będzie ważnym drogowskazem przy rozstrzyganiu podobnych spraw w przyszłości. Pozostaje jednak nadal - także w obszarze, w którym orzekał sąd - wiele kwestii niejasnych i spornych. Niejednoznaczne przepisy oraz różne ich interpretacje dokonywane zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne, zapewne się nie skończą. To oznacza niestety niepewność sytuacji prawnej osób, wobec których prowadzone są postępowania związane z wymierzeniem opłaty. Dodatkowym utrudnieniem jest brak konsekwencji ustawodawcy, który w przepisach dotyczących opłat adiacenckich niejednokrotnie stosuje różne sformułowania w podobnych kwestiach. To z kolei - zgodnie z zasadami wykładni - nakazuje traktowanie ich w różny sposób. W ten sposób niepewność prawa zostaje pogłębiona.


Przydatne materiały:
Art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13, LEX nr 1391607