Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wystąpienia gminy ze związku komunalnego gmin. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym . Zgodnie z uchwałą członkostwo gminy w w/w związku komunalnym ustaje na skutek wystąpienia gminy ze związku.

Wojewoda stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały, gdyż w jego ocenie, jej postanowienia nie znajdują podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym. Zdaniem wojewody osobowość prawna związku ustaje dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru. Organ nadzoru miał wątpliwości co do możliwości wystąpienia gminy ze związku w związku z brakiem zapisów w statucie związku o możliwości wystąpienia. Choć sam wojewoda powołał się na orzecznictwo (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 2915/03 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt OSK 744/04), w którym podkreślono, że możliwe jest wystąpienie członka związku międzygminnego, nawet w braku stosownych postanowień statutowych. Jednakże zdaniem wojewody, nie oznaczało to, że gmina ma kompetencje by samodzielnie określić z jakim dniem wygasa jej członkostwo w związku poprzez wskazanie niczym nie uzasadnionej daty wystąpienia, ani stwierdzenia, iż członkostwo gminy ustaje na skutek wystąpienia ze związku.

Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie skarżącej, podstawa prawna zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie budzi żadnych wątpliwości zarówno w świetle rozdziału VII ustawy o samorządzie gminnym , jak i orzecznictwa sądowego, a także w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Przedmiotowa uchwała zawiera konsekwentne i spójne zapisy, które stanowią istotną dyrektywę dla organu wykonawczego gminy składającego w jej imieniu odpowiednie oświadczenia woli. Natomiast wpisanie do uchwały daty wystąpienia stanowi o vacatio legis terminu wystąpienia, umożliwiając tym samym dokonanie czynności zawiadomień przewidzianych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. nr 121, poz. 1307). Skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z wyartykułowaną przez orzecznictwo zasadą samodzielności gmin decydują one o formie prawnej wykonywania zadań np. w postaci związku komunalnego. Rozporządzenie wskazuje na prawotwórczy charakter wpisu do rejestru związku, z datą wpisu związek uzyskuje osobowość prawną. Zdaniem skarżącej, taki wpis należy uznać jako wpis o charakterze konstytutywnym. Natomiast pozostałe wpisy w rejestrze związku nie są wyraźnie oznaczone jako prawotwórcze, a w związku z tym skarżąca uważa, że wobec milczenia prawodawcy, mają one charakter jedynie deklaratoryjny.

W odpowiedzi wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

WSA uznał, iż zaskarżone przez gminę rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy nie jest zgodne z prawem. Zdaniem sądu wojewoda nieprawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przywołane jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały rady gminy przepisy upoważniały radę do podjęcia uchwały o wyrażeniu woli wystąpienia ze związku komunalnego. Podjęta uchwała dotyczyła bowiem sprawy współdziałania z innymi gminami, co w świetle art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Nadto, skoro obowiązujące przepisy przewidują, że w sprawie utworzenia związku komunalnego uchwały podejmują rady zainteresowanych gmin oraz że przepisy dotyczące wpisu do rejestru związków stosuje się odpowiednio do jego wykreślenia (§8 cyt. powyżej rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestrów), rada gminy miała prawo wyrazić wolę rezygnacji z dalszego współdziałania z inną gminą w formie związku komunalnego. Niesporne bowiem w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy związek komunalny miał charakter związku dobrowolnego a nie obligatoryjnego oraz że gminy-członkowie tego rodzaju związku mają prawo z niego wystąpić, nawet jeżeli przepisy statutu związku takiej możliwości wyraźnie nie przewidują.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że osobowość prawna związku komunalnego ustaje dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru. Ta konstatacja w żaden sposób nie wpływa jednak na ocenę, że uchwała rady gminy narusza prawo. Wbrew bowiem twierdzeniom organu nadzoru przedmiotem tej uchwały jest jedynie wyrażenie przez organ gminy woli rezygnacji z uczestniczenia w związku komunalnym z datą wskazaną w uchwale, do czego – zdaniem Sądu – rada gminy była upoważniona, a nie dokonanie likwidacji związku z tą datą. Zdaniem sądu, skoro gmina ma prawo wystąpić ze związku, to ma też prawo wskazać datę swego wystąpienia. Wojewoda zarzuca, że gmina wskazała niczym nieuzasadnioną datę wystąpienia. W ocenie Sądu ta data nie musi być niczym uzasadniana, istotne jedynie jest to, żeby była następcza w stosunku do daty samego oświadczenia woli. Wbrew zatem zarzutom organu nadzoru, rada gminy władna była podjąć uchwałę o swoim wystąpieniu ze związku, ze wskazaniem daty tego wystąpienia oraz stwierdzeniem, że jej członkostwo na skutek wystąpienia ustaje. W ocenie WSA kryterium nadzoru ograniczone do legalności upoważnia organ nadzoru jedynie do badania zgodności z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do ustalenia, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jest ona dopuszczalna. Zdaniem sądu organ nadzoru winien był zatem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, udzielić odpowiedzi na pytanie czy rada gminny władna była podjąć uchwałę w sprawie wystąpienia ze związku komunalnego – i na to pytanie odpowiedział twierdząco, a także, czy mogła wskazać określoną datę swojego wystąpienia. Na drugie z tych pytań organ nadzoru w sposób nieprawidłowy odpowiedział przecząco, bezpodstawnie przyjmując, że wskazana w uchwale data, wbrew wyraźnemu brzmieniu uchwały, nie oznacza daty wystąpienia gminy ze związku, tylko datę likwidacji związku.

WSA uznał, że powoływane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty nie są uzasadnione. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wyrażająca wolę gminy rezygnacji z dalszego uczestniczenia w dobrowolnym związku komunalnym jest zgodna z prawem, brak było zatem uzasadnionych podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Pobierz orzeczenie:
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 369/10