Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (V): reakcja na patologie organizacyjne

Patologia organizacji to względnie trwała niesprawność, która powoduje marnotrawstwo przekraczające granice społecznej tolerancji.

W. Kieżun porównuje te niesprawności do najazdu „czterech jeźdźców apokalipsy biurokracji”, do których zalicza:[1]
- gigantomanię - nadmiernie rozbudowane struktury statyczne i drobiazgowa formalizacja;
- luksusomanię - kosztowne utrzymanie urzędów i kierownictwa;
- korupcję - biorącą swoje źródło w „kapitalizmie urzędniczym”;
- arogancję władzy - pogardliwy i obrażający stosunek władzy do władanych osób.

Na podstawie łatwo dostrzegalnych objawów, przekonań i emocji oraz ograniczeń poznawczych osób, zidentyfikować można i pogrupować według przyczyn, objawów i zalecanych reakcji zarządczych, upośledzenia podstawowych systemów organizacyjnych i dysfunkcjonalne zjawiska w JST, określane mianem syndromów[2].

Syndrom słabości gratyfikacji - brak odporności na bogactwo, konieczność natychmiastowego efektu.

Przyczyny - rozbudowana konsumpcja; niechęć do oszczędzania; niechęć do odraczania gratyfikacji za wysiłek; stała dostępność wszelkich dóbr; pojawienie się wolnych środków niemających konkretnego przeznaczenia.
Objawy - utrata płynności finansowej; wydatki mające zwiększyć prestiż; zwiększająca się skala wydatków i rosnące zadłużenie; przerost zatrudnienia; ekstrawagancki i wystawny styl; brak sprawnych procedur decyzji inwestycyjnych.
Reakcja - działania skłaniające do przyjęcia postawy ascetycznej poprzez np.: przedstawienie problemów innej JST; akcje informacyjne; upowszechnianie dobrych praktyk nie podlegania pokusie natychmiastowego wydawania pieniędzy.

Syndrom uodpornienia na zmianę - dwulicowość, rozdwojenie jaźni, organizacyjna schizofrenia.

Przyczyny - ignorancja procesu przygotowania i wdrożenia zmian; brak budowania zaufania i kultury zmian; raporty nieoddające prawdziwej sytuacji; pojawienie się zachowań obronnych, neutralizujących zmiany, tzn. takiej selekcji informacji i komunikowania, aby zachować pozory działania zgodnego z oczekiwaniem przełożonych.
Objawy - zachowania obronne neutralizujące zmiany, niejednoznaczny i wewnętrznie sprzeczny obraz JST; pracownicy wypełniają różne formularze bez przekonania o ich przydatności; przełożeni ignorują dane tam zawarte, albo nadają im własną interpretację; przecenianie wiedzy technicznej ponad wiedzę i umiejętności interpersonalne; kierowanie się intuicyjnymi i potocznymi prawdami o zarządzaniu.
Reakcja - wprowadzenie technologii informatycznej z dobrze rozbudowanym systemem zarządzania wiedzą; spłaszczenie struktur organizacyjnych; wyodrębnianie i usamodzielnianie wydziałów; wdrożenie procesu zmian mentalnych urzędników poprzez szkolenie, warsztaty i treningi.

Dysfunkcjonalny transfer międzydomenowy - bezkrytyczne naśladowanie zasad obowiązujących w innych sektorach, branżach i organizacjach.

Przyczyny - syndykalizm; obrona praw zatrudnionych przez zw. zawodowe; wrośnięte w kulturę myślenie o pracy jako o towarze, a nie jako służbie; błędne założenie, że przed bezrobociem uchronią układy zbiorowe pracy.
Objawy - częste zwalnianie pracowników i przyjmowanie nowych; problemy ze znalezieniem pracowników wysoko kwalifikowanych; wprowadzanie pracy etatowej tam, gdzie nie jest to uzasadnione merytorycznie; utrzymywanie anachronicznych przekonań o zatrudnieniu; mobilność pracowników niepozwalająca na budowanie trwałych więzi.
Reakcja - interwencja w kulturę w kierunku tezy „naturę pracy stanowi osoba działająca we wspólnocie”, a we wspólnocie się uczestniczy; relacje między osobami nie powinny być oparte na kontrakcie, bo kontrakt się realizuje; odstąpienie od kontraktów o charakterze roszczeniowym; doprowadzenie do współodpowiedzialności za JST.

Identyfikacja z przedmiotem posiadania lub zarządzania - brak delegowania uprawnień.

Przyczyny - kierownicy wyższego szczebla zajmują się bieżącymi problemami JST i nie mają czasu na planowanie strategii rozwojowej, czyli analizę kluczowych czynników rozwoju.
Objawy - niekompetentna lub ubezwłasnowolniona, przepracowana i zabiegana kadra kierownicza; wolny czas ukryty przez działania pozorne osób niższych szczebli; lęk i przesadna ostrożność w działaniach; kompleks wyższości albo niższości; brak komunikacji pomiędzy działami; pracownicy nie mają obrazu całości JST.
Reakcja - wyeliminowanie ze stanowisk w urzędach i jednostkach organizacyjnych osób, które nie potrafią pracować w zespole, znalezienie godnych następców. @page_break@

Łapownictwo - korupcja, każde wykorzystywanie posiadanej władzy w interesie prywatnym, ustalanie warunków współpracy, wydeptywanie ścieżek.

Przyczyny - osoby biorące łapówki ze względu na aspiracje przewyższają ich możliwości; osoby dające łapówki, pozostające w przekonaniu o konieczności ich dawania; otoczenie zachęcające lub tolerujące takie zachowania, głoszące slogany lub kreujące stereotypy; rosnący etatyzm; rosnąca liczba regulacji prawnych.
Objawy - skomplikowana i nieuzasadniona procesami wykonawczymi struktura organizacyjna; lęk przed ujawnianiem tajemnic; brak zainteresowania konkurencyjnością; poszukiwanie osób, którym wręcza się łapówki; budowanie stereotypu o konieczności „wydeptywania ścieżek”, „ustawiania się”, „docieranie do właściwych ludzi”; dominujące przekonanie o liczących się „układach”; przejmowanie firm publicznych przez osoby związane z władzą.
Reakcja - oszacowanie zjawiska; wprowadzenie maksymalnej przejrzystości systemów wewnętrznych; ujawnianie tego, co było dotychczas tajemnicą; kształcenie pracowników i rozwój ich kompetencji; dawanie dobrego przykładu przez kierownictwo; zapewnienie pracownikom godziwej płacy; zapewnienie pracownikom jasnego planu ich rozwoju, zbieżnego z aspiracjami; stworzenie kanału zapewniającego zbieranie informacji o nieprawidłowościach.

Syndrom deficytu uwagi organizacyjnej - nieadekwatność struktury organizacyjnej, chaos organizacyjny.

Przyczyny - brak właściwej selekcji, porządkowania i rangowania informacji pochodzących z otoczenia; brak postrzegania JST w kontekście strategicznej wizji przez osoby zarządzające.
Objawy - niewydolność wewnętrznego systemu zarządzania w stosunku do zwiększania się ilości problemów decyzyjnych; podejmowanie wielu nieskoordynowanych działań; marnotrawienie (a nawet kradzież) zasobów; akcyjność i impulsywność działań, przy braku konsekwencji do ich finalizacji; wykorzystywanie chaosu do robienia własnych interesów; tworzenie się „dworu” mającego dostęp do decydenta.
Reakcja - wyodrębnienie strategicznego poziomu zarządzania, wskazującego ogólne kierunki działania oraz zapewniającego autonomię i możliwości decyzyjne na poziomie, na którym najłatwiej dostrzec zmieniającą się sytuację; zbudowanie racjonalnej struktury organizacyjnej i zapewnienie koordynacji pomiędzy szczeblami zarządzania w oparciu o zasadę pomocniczości.

Syndrom zaniku odpowiedzialności - syndrom „rób ta co chceta”.

Przyczyny - niedostrzeganie mniej oczywistych celów JST; brak dbałości o potrzeby społeczne, emocjonalne, rozwój psychiczny i duchowy pracowników i mieszkańców.
Objawy - marnotrawienie czasu na sprawy niezwiązane z pracą przez niektórych pracowników; zabieganie i przepracowanie pozostałych pracowników; niechęć i uprzedzenia do młodych pracowników; słabo rozwinięta i przypadkowa rekrutacja; nieumiejętne wdrażanie pracowników; brak indywidualnych planów i ścieżek rozwoju.
Reakcja - poznanie struktury myślenia osób zarządzających; pogłębienie i uszczegółowienie badań kwestionariuszowych; poznanie indywidualnych potrzeb rozwojowych (coachingu); dostrzeżenie nowych pracowników przez kierowników; wysłuchanie spostrzeżeń nowych pracowników.

Wyrobnictwo - teoria X wg McGregora, tayloryzm.

Przyczyny - niski poziom intelektualny pracowników; mechanizacja i specjalizacja pracy; zatrudnienie na tych samych stanowiskach przez wiele lat; ubezwłasnowolnienie myślowe pracowników; myślą - jedynie kierownicy; brak rozumienia sensu swojej pracy przez pracowników; długa tradycja zatrudniania w tej samej organizacji; dziedziczenie schematów myślowych; mylenie tradycji z dawnymi latami świetności.
Objawy - brak lojalności, protesty, presja na zakładanie związków zawodowych, agresywne i roszczeniowe nastawienie, negowanie sensowności wszelkich działań; nieadekwatność kompetencji kierowniczych, wieloszczeblowa struktura organizacyjna z wysokimi płacami wyższego kierownictwa; inwigilacja pracowników; poczucie elitarności absolwentów niektórych szkół, np. MBA.
Reakcja - upodmiotowienie pracowników; odejście od rozkazu, jako podstawowej formy komunikacji na rzecz dialogu; odbieranie i analizowanie wszystkich komunikatów wysyłanych przez pracowników (werbalnych, niewerbalnych); wdrożenie systemu zarządzania opartego na teorii behawioralnej (HR); zarządzanie wiedzą w JST.

Zespół manchesterski - „ziemia obiecana”, krwiożerczy kapitalizm.

Przyczyny - przekonanie o cudownej roli rynku i ceny jako jego regulatora; wiara, że wszystko można kupić i sprzedać; idealizacja zysku, jako celu działania.
Objawy - ukrywanie braku kompetencji; usprawiedliwianie ignorancji przez ideologię; narastające zaleganie z płatnościami; częste łamanie prawa i z tym związane wizyty różnych kontroli finansowych; konflikty z lokalną społecznością; frustracja i narzekania na otoczenie zewnętrzne.
Reakcja - zmiany w postrzeganiu otoczenia; zrozumienie potrzeby dostosowania świadczonych usług do potrzeb odbiorców; przejście do strategicznego postrzegania JST; postrzeganie rachunku kosztów jako środka do określania strategii i społecznej odpowiedzialności JST. @page_break@

Alkoholizm organizacyjny.

Przyczyny - przenoszenie schematów życia towarzyskiego do kultury organizacyjnej JST; akceptacja picia alkoholu w pracy jako testu wiarygodności współpracowników; traktowanie alkoholu jako czynnika integrującego; utrwalanie obyczajowości picia alkoholu z różnych okazji; wpływ kultury organizacyjnej określonych grup społecznych.
Objawy - przekonanie, że nie da się uniknąć picia alkoholu w pewnych okolicznościach; uzależnienie działań wykonawczych od powiązań nieformalnych; słabo sformalizowane powiązania wewnętrzne i zewnętrzne; brak asertywności pracowników; nieuwzględnianie w strategii JST stanu zdrowia społeczeństwa; rodzina i relacje z najbliższymi są mniej ważne od relacji organizacyjnych w miejscu pracy.
Reakcja - uświadomienie problemu i analiza skali zjawiska; wdrożenie systemów ochrony narażonych pracowników; rezygnacja ze współpracy z grupami preferującymi alkohol; wprowadzenie świadomej polityki negowania alkoholu; zwiększenie dbałości o umacnianie więzi pracowników z ich rodzinami.

Panaceum - cudowny, złoty środek.

Przyczyny - marzenia o rozwiązaniu problemów za pomocą radykalnego, drogiego, ale łatwego w użyciu narzędzia; marketing firm sprzedających panacea i firm doradczych; chęć zrobienia dobrego wrażenia.
Objawy - masowe nabywanie sprzętu komputerowego; budowanie sieci komputerowych; wprowadzanie systemów - ISO, TQM, BSC, CRM; znaczne koszty inwestycji utrudniające wycofanie się z podjętej decyzji; brak oceny ich przydatności; fetyszyzacja panaceum przez wąską grupę ich zwolenników.
Reakcja - przyznanie się do niewiedzy; zapoznanie się ze sposobem działania panaceum, zrozumienie i ocena jego przydatności; racjonalizacja istniejącego systemu informatycznego; wdrożenie systemu przez firmę zewnętrzną; dostosowanie tempa wdrożenia innowacji do umiejętności pracowników.

Absolutyzowanie wskaźników - fikcja nadzoru korporacyjnego.

Przyczyny - zbyt ogólnikowe zapisy w statutach i regulaminach organizacyjnych.
Objawy - faktyczny brak nadzoru korporacyjnego; brak uwzględniania praw i interesów innych podmiotów niż akcjonariusze; efekty myślenia grupowego, tzn. dochodzi do podejmowania takich decyzji, których nie podjąłby samodzielnie żaden z członków grupy; niejasność procesów wyborczych członków władz.
Reakcja - doprecyzowanie dokumentów formalnych do dobrych praktyk; zapewnienie udziału niezależnych członków w składzie zarządu i radzie nadzorczej; zapewnienie jawności procesów wyborczych i procesów decyzyjnych.

Syndrom grupowego podejmowania decyzji - syndrom myślenia grupowego.

Przyczyny - dążenie do konsensusu przeważa nad dążeniem do podjęcia możliwie najlepszej decyzji, dominacja partii, partykularyzm określonej grupy lub lidera.
Objawy - przedwczesne decyzje (grupa stara się jak najszybciej znaleźć rozwiązanie), lobbowanie za decyzjami partykularnymi, wydłużenie procesu decyzyjnego, zacieranie odpowiedzialności za skutki decyzji, tendencja do obrony interesów osoby lub grupy.
Reakcja - upowszechnienie konsultacji społecznych jako formy dialogu, jawność życia społecznego w JST.



___________________
Przypisy:
[1] W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją. Zarys teorii i praktyki, SGH, Warszawa 1998, s. 375-376.
[2] W niniejszym opracowaniu posłużono się klasyfikacją opracowaną przez R. Stockiego, Patologie organizacyjne – diagnoza i interwencja, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005.

Henryk Gawroński

Artykuł jest piątym z serii artykułów dotyczących kwestii praktycznej organizacji systemu kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

Pisaliśmy o tym również:
Złamanie zasad kontroli zarządczej wpływa na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (I): zasady kontroli
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (II): system wyznaczania celów i zadań
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (IV): analiza i reakcja na ryzyko
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
  Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu