Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Mają one pomóc w realizacji zadań, nie posiadają jednak osobowości prawnej i nie mogą we własnym imieniu podejmować czynności prawnych. Ich funkcjonowanie i zakres działań w całości zależny jest więc od gminy. Miasta rzadko takie jednostki powołują, a jeśli nawet – to tylko pro forma. Na wsiach jest inaczej – sołectwa są mocniejsze.
W Polsce jest ok. 40 tys. sołectw. Prawie każdy samorząd wiejski ma sołectwa – przeciętnie od 5 jednostek do nawet 50 w gminie. Głównym problemem w miastach jest brak kompetencji organów jednostek pomocniczych - nie mają przypisanych zadań i nie idą za nimi finanse. W marcu w wielu gminach odbyły się wybory do jednostek pomocniczych, w niektórych będą wkrótce.
Chętnych przedstawicieli jest mało, dieta nie zachęca
Chętnych do zasiadania w organach jednostek pomocniczych – radach dzielnic, osiedli i zarządów jest mało. Przede wszystkim dlatego, że ludzie zdają sobie sprawę, że niewiele mogą zdziałać. A pieniądze też nie zachęcają – działacze, ale tylko funkcyjni (osoby będące w zarządzie osiedli), mogą otrzymywać diety – przeciętnie ok. 200-500 zł za miesiąc. Członkowie rad osiedli działają społecznie. Problem jest więc przy wyborach – często w przypadku braku chętnych, aby tylko odbyły się wybory, angażuje się tzw. „słupów” – osoby, które biorą tylko udział w wyborach, jeśli zgodnie ze statutem musi być np. półtora razy więcej kandydatów niż minimalna liczba zasiadających w radzie.
Zobacz w LEX: Kto może dysponować środkami z funduszu sołeckiego? >
Dieta sołtysa ustalana jest przez radę gminy – przeciętnie jest to od kilkudziesięciu do kilkuset złotych w skali miesiąca. Rada gminy może przyznać też dietę radzie sołeckiej. Niektóre gminy przewidują też dla sołtysa zwrot kosztów podróży. Sołtysi często są poborcami podatku i zbierają daniny lokalne - z tego tytułu mają tzw. odpis od podatku i jest to część ich dochodu. Obecnie coraz więcej osób płaci jednak podatki bezpośrednio na konto, sołtys ma więc mniejszy tzw. odpis podatkowy.
- Nie są to więc duże kwoty, a to ciężka praca, sołtys musi być ciągle w kontakcie z administracją i z mieszkańcami – mówi Dariusz Kraszewski, ekspert Fundacji Batorego. Chętnych więc nie ma zbyt wielu i czasem szuka się kandydatów - jak się nikt nie znajdzie, może dojść nawet do likwidacji sołectwa. Bywa jednak, że jest duża rywalizacja o stanowisko sołtysa.
Zobacz w LEX: Zasady ustalania diet radnym >
Frekwencja wyższa w wyborach sołeckich
Eksperci oceniają, że frekwencja w wyborach do jednostek pomocniczych miast – rad dzielnic i osiedli jest z reguły niska lub bardzo niska – najczęściej wynosi 1 proc. wszystkich mieszkańców osiedla czy dzielnicy. Kiedy osiąga 10 proc. to można ją określić jako wysoką. Dla porównania podczas wyborów samorządowych do urn idzie ok. 5- proc. wyborców.
Według Grzegorza Wójkowskiego, prezesa Stowarzyszenia Aktywności Obywatelskiej Bona Fides z Katowic, frekwencja w miastach zależy też od kompetencji jednostek pomocniczych – tam, gdzie rada miasta uchwali ich więcej, frekwencja jest wyższa, a tam, gdzie kompetencje są znikome – niższa. Przykładowo w Poznaniu, gdzie rady osiedli i dzielnic mają do powiedzenia więcej, niż przeciętnie w miastach – ok. 10 proc. mieszkańców bierze udział w wyborach do tych jednostek.
Zobacz w LEX: Czy statut sołectwa może zawierać postanowienie, że wybór sołtysa będzie odbywał się w głosowaniu jawnym? >
Frekwencja w wyborach sołeckich jest różna - od takiej, że nie można wyborów przeprowadzić do kilkudziesięciu procent. Przeciętne jest to jednak kilkanaście procent ogółu mieszkańców sołectwa. Wpływ na nią ma też aktywność sołtysa i planowane działania lokalne. Mieszkańcy idą też do urn tłumnie, jeśli w gminie występują konflikty co do inwestycji czy zadań.
Duże znaczenie dla popularności wyborów sołeckich ma wyodrębnienie funduszu sołeckiego - większy niż w mieście jest wpływ na to, co się dzieje, a to zwiększa aktywność mieszkańców. Natomiast budżety jednostek pomocniczych w mieście są poza kompetencjami mieszkańców.
Czytaj też: W większych miastach mieszkańcy mają więcej do powiedzenia>>
Mieszkańcy nie mają wiedzy
Przyczyny tak niskiej frekwencji w miastach to brak wiedzy i małe kompetencje jednostek pomocniczych. Zdaniem Grzegorza Wójkowskiego nie ma się co dziwić, że tak mało osób przychodzi na wybory, bo mieszkańcy najczęściej nie wiedzą, że są organy pomocnicze i jakie są ich obowiązki. Wszystko zależy tu od rad miast – jak określą kompetencje i czy edukują mieszkańców.
W większości miast jednostki pomocnicze nie dostają nawet projektów uchwał rady miasta do opiniowania. Wyjątki pozytywne to m.in. Poznań, gdzie obowiązek zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych zapisany jest w statucie miasta.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Lista uczestników zebrania wiejskiego jako przedmiot udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej >
Po co więc powoływać jednostki pomocnicze w miastach?
Według Dariusza Kraszewskiego dobrze jest mieć jednostki pomocnicze w gminie, bo to „reprezentacja administracji w terenie”. Bywa też, że jest zapotrzebowanie ze strony mieszkańców. Często mogą się w działania zaangażować pewne grupy społeczne i to zagospodarowuje aktywność społeczną mieszkańców.
A tak naprawdę wielkość środków i nadane kompetencje oraz to, jak organ jest traktowany przez władze gminy i czy jego głos jest brany pod uwagę, decyduję, czy organy jednostek mogą funkcjonować. - Brakuje jednak systemowego podejścia – ocenia ekspert.
Zobacz w LEX: Jednostki pomocnicze gminy >
Grzegorz Wójkowski podkreśla, że często jednostki pomocnicze są powoływane po to, żeby władze miast mogły się pochwalić, że je mają. – To bardzo przykre, ale tak samo jest z radami seniorów czy radami pożytku publicznego – mówi. I dodaje, że to bardzo frustruje chętnych do działania. - Ludzie myślą: mało mogę, to się nie angażuję, ich działania są często jak walenie głową w mur – mówi.
Jak podkreśla Dariusz Kraszewski, samorządy narzekają, że państwo im narzuca zadania bez przyznania środków na ich wykonanie, a często gminy to samo robią z jednostkami pomocniczymi. – To taki mechanizm schizofreniczny – ocenia.
Czytaj też: WSA: Statut sołectwa jest nieważny, bo nie był konsultowany>>
O czym decydują sołtysi?
Kompetencje organom sołectw nadaje rada gminy – mogą np. uruchamiać środki publiczne będące na koncie sołectwa. Powinno być to określone w statucie sołectwa, bo sołtys realizuje zadania sołectwa. Sołtys ma kompetencje do wykonywania uchwał zebrania wiejskiego, jest pośrednikiem pomiędzy wójtem a mieszkańcami. Jest poborcą podatków od nieruchomości, leśnego, może również zbierać opłatę za wywóz odpadów komunalnych. Może prowadzić zadania związane z kulturą w sołectwie. Zbiera też opinie zebrania wiejskiego i przedstawia wójtowi.
Ważnym zadaniem jest zgłoszenie inicjatywy w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego na zebraniu wiejskim i zebranie wniosków w tej sprawie. Sołtys po głosowaniu przekazuje te wnioski do gminy. Sołtysi sygnalizują władzom gminy potrzeby mieszkańców, a w drugą stronę - przekazują ważne informacje od wójta i radnych.
Zobacz w LEX: Czy urząd gminy może zatrudnić na stanowisku sprzątaczki osobę, która jest sołtysem na terenie gminy? >
Według Grzegorza Wójkowskiego radni jednostek pomocniczych pełnią ważną rolę. W Poznaniu np. 80 proc. budżetu miasta na edukację jest rozdysponowywanych przez przedstawicieli w jednostkach pomocniczych. Decydują ile środków przeznaczyć na którą szkołę, jak dofinansować skwery lokalne, remont lokalnych dróg. Mają też wpływ na wybór dyrektorów szkół, czy powstanie placów zabaw. Podkreślenia wymaga jednak, że budżet jaki rozdzielają, to budżet gminy.
Problemem rywalizacja
Jednym z powodów braku jednostek pomocniczych jest według ekspertów obawa radnych miejskich, żeby nie mieli konkurencji. W mniejszych miastach nie ma rad jednostek pomocniczych, bo radni nie widzą sensu, żeby powstawały takie byty - znają problemy miasta. – Nie zgadzam się z tym, bo władza powinna być jak najniżej ludziom dawana, w mniejszej miejscowości też jest podział na dzielnice, osiedla, dlaczego ludzie nie mieliby też tam decydować, gdzie ma powstać skwer itp.? – mówi Grzegorz Wójkowski. Jego zdaniem przedstawiciele jednostek pomocniczych powinni zabiegać o większe kompetencje. Argumentem są działania dla wspólnego dobra.
Dariusz Kraszewski przyznaje, że w średnich miastach występuje często rywalizacja, konkurencja między radnymi a przedstawicielami jednostek pomocniczych. Często też burmistrz nie ma świadomości i potrzeby powoływania jednostek pomocniczych.
Czytaj też: WSA: Koszt podróży sołtysa nie może być rozliczany ryczałtem>>
Jednostka pomocnicza to działanie obywatelskie
Rolę sołectw Dariusz Kraszewski ocenia bardzo wysoko, jego zdaniem sołtysi czasami spełniają ważniejszą rolę niż radni. - Instytucja zebrania wiejskiego to fenomen na skalę europejską, jest to bowiem forma demokracji bezpośredniej gdzie mieszkańcy bezpośrednio przekazują swoją wolę - mówi.
W miastach jednostki pomocnicze są mniej popularne, bo ludzie się mniej znają. – To kwestia alienacji, anonimizacji i dystansu – wyjaśnia Dariusz Kraszewski. W mieście łatwiej iść do urzędu, niż na wsi, dostęp do mediów jest większy. W mieście mało kto wie, kto jest przewodniczącym zarządu osiedla, a na wsi każdy zna sołtysa. Rada osiedla nie ma kontaktu z mieszkańcami i nie ma pieniędzy – w przeciwieństwie do wsi. W mieście łatwiej także pójść do radnego miasta.
Sprawdź w LEX: Czy dyrektor szkoły podstawowej może pełnić funkcję przewodniczącego rady osiedla? >
W opinii Grzegorza Wójkowskiego rolą jednostek pomocniczych powinno być angażowanie mieszkańców, zapraszanie ich do debaty we wspólnych sprawach. Można ich informować gazetkami dzielnicowymi wydawanymi przez jednostki pomocnicze lub na stronie internetowej gminy. - Warto dawać ludziom oddolnie szansę decyzji - jak urząd miasta zdecyduje o jakiejś inwestycji, to mówi się, że „oni nam zrobili”. Inaczej, jak zrobimy coś „my” – wtedy mówi się, że to „nasz” plac zabaw – wyjaśnia ekspert. Jego zdaniem to małe subtelne różnice – ale są. - To cenna inicjatywa i szkoda, że tak słabo wykorzystywana – podsumowuje.
Zasady działania rad osiedli, dzielnic i sołectw określają statuty
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W dzielnicy i osiedlu organem uchwałodawczym jest rada a wykonawczym zarząd, na którego czele stoi przewodniczący. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców.
Nie ma jednolitych norm funkcjonowania organów jednostek pomocniczych gmin. Określa je prawo lokalne, czyli przede wszystkim statut gminy oraz również uchwalany przez radę gminy statut danej jednostki określający zasady jej funkcjonowania.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.