WSA: Uchwała dotycząca bezdomnych zwierząt podlega właściwej publikacji

Jeśli rada gminy uchwala program opieki nad zwierzętami, który zawiera postanowienia generalne i abstrakcyjne, to stanowi on akt prawa miejscowego. Taka uchwała, dla swej ważności, podlega więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Rada Miasta podjęła uchwałę dotyczącą programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Prokurator okręgowy wniósł na uchwałę skargę do sądu administracyjnego i domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącego uchwała była nieważna, gdyż nie została właściwie opublikowana. Z regulacji prawnych wynika bowiem, że należało opublikować ją w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odpowiedź na skargę

Organ wniósł odpowiedź na skargę i domagał się jej oddalenia. Jego zdaniem skarga nie była zasadna. Na poparcie swojego stanowiska przywołał pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 września 2015 r., II SA/Bd 729/15 (LEX nr 1852221).

Zasadna skarga

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wyjaśnił, że aby rozstrzygnąć zasadność skargi, należało wyjaśnić, czy uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego. Ta kwestia przesądza o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Od tego zależy zatem to, czy skarga była trafna.

Zobacz procedurę w LEX: Charakter prawny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych >

Ogłaszanie uchwał

WSA wskazał, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Powyższe wynika z treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z kolei brak koniecznej publikacji powoduje, że uchwała musi być uznana za sprzeczną z prawem, co wymaga stwierdzenia jej nieważności.

Różne poglądy

WSA wskazał, że sądy administracyjne różnie oceniają charakter uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Pojawiają się rozbieżności, czy takie uchwały są aktem prawa miejscowego. WSA zauważył, że okoliczność, iż akt planowania uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie oznacza, że nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Wystarczy bowiem, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny. Wówczas należy przyjąć, że cały akt ma przymiot aktu prawa miejscowego.

Ugruntowany pogląd

WSA podziela pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i jako taka podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie zapatrywanie ugruntowało się w ostatnim czasie. Przedstawił je w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie II OSK 37/13 (LEX nr 1572143) oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710).

Konieczna analiza

WSA wskazał, że aby ocenić, czy dany akt ma charakter prawa miejscowego, należy poddać go analizie. Konieczne jest zbadanie tego, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą podjęcia aktu. O charakterze aktu prawnego przesądza podstawa prawna oraz regulowana w nim materia. Jednocześnie akt prawa miejscowego musi być abstrakcyjny i posiadać cechy ogólności. Taki akt nie musi być jednak adresowany do wszystkich mieszkańców. Chodzi o to, by był on kierowany przynajmniej do określonej grupy adresatów.

Opieka nad zwierzętami

WSA uznał, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjno-konkretnym. Rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje też sposób działania gminy w celu realizacji przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zaś generalne zasady postępowania. Zaskarżona uchwała stanowiła więc akt prawa miejscowego. Podlegała zatem obowiązkowi publikacji. Skoro tak, to skarga prokuratora była zasadna - wskazał WSA.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15.05.2018 r., II SA/Bd 184/18, LEX nr 2551166.