Zgodnie z art. 935 par. 3 kodeksu cywilnego, jeżeli nie ma innych spadkobierców, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy, a w braku takiej – Skarbowi Państwa. W myśl art. 1023 k.c. spadkobiercy ci z mocy prawa przyjmują spadek z dobrodziejstwem inwentarza i nie mogą go odrzucić. Oznacza to, że ich odpowiedzialność ogranicza się do wartości czynnego majątku spadkowego, ujawnionego w spisie lub wykazie inwentarza.
W ujęciu teoretycznym konstrukcja ta wydaje się bezpieczna – majątek jednostki ma pozostać nienaruszony, a odpowiedzialność samorządu ograniczona do aktywów otrzymanych w spadku. Problem w tym, że w praktyce organy egzekucyjne oraz instytucje finansowe nie dysponują skutecznymi narzędziami odróżnienia „masy spadkowej” od „budżetu JST”.
Aby wierzyciel mógł dochodzić wierzytelności wobec JST jako spadkobiercy, musi posiadać tytuł wykonawczy przeciwko spadkobiercom (art. 788 par. 1 k.p.c.) oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 1025 k.c.).
Po przedstawieniu tych dokumentów komornik przystępuje do egzekucji w sposób typowy – kieruje zajęcia do banków, nieruchomości, wierzytelności czy ruchomości należących do dłużnika. Rzecz w tym, że w większości przypadków gmina nie posiada rachunku wyodrębnionego dla spadku; komornik kieruje zatem zajęcie do budżetowego rachunku ogólnego, obsługującego bieżące wydatki jednostki.
Bank, działając na podstawie art. 889 par. 1 k.p.c., obowiązany jest zablokować rachunek w zakresie wskazanej kwoty, nie analizując jej źródła. Tym samym może dojść do paraliżu finansów gminy – zajęcia środków przeznaczonych np. na wynagrodzenia, świadczenia społeczne czy inwestycje publiczne.
„Dobrodziejstwo inwentarza” – materialne ograniczenie bez proceduralnej osłony
Idea dobrodziejstwa inwentarza ma chronić spadkobiercę przed nadmierną odpowiedzialnością. W odniesieniu do JST ochrona ta ma charakter czysto materialny. Komornik nie ma obowiązku samodzielnie badać wartości czynnego spadku czy zakresu zobowiązań – prowadzi egzekucję aż do momentu, gdy dłużnik (tu: jednostka samorządu) skutecznie wykaże, że jego odpowiedzialność jest ograniczona.
Z punktu widzenia praktyki sądowo-egzekucyjnej oznacza to konieczność podjęcia przez JST szeregu działań obronnych:
Procedury te wymagają czasu i zaangażowania służb prawnych i finansowych, a przez ten czas konto gminy często pozostaje zablokowane.
Luka systemowa: brak wyodrębnienia masy spadkowej
Zasadniczym problemem, na który zwracają uwagę praktycy, jest brak ustawowego obowiązku prowadzenia odrębnych rachunków dla spadków nabywanych przez JST. W rezultacie środki z budżetu, środki z funduszy pomocowych oraz majątek spadkowy stanowią jedną pulę, z której realizowane są wszystkie zobowiązania.
Przy braku precyzyjnej ewidencji komornik nie ma podstaw, by ograniczyć egzekucję wyłącznie do majątku spadkowego. Zajmuje zatem środki „ogólne”, a skutki odczuwa cała jednostka. Dochodzi do swoistego konfliktu między zasadą odpowiedzialności ograniczonej a zasadą zaspokojenia wierzyciela.
Sytuacja ta jest szczególnie problematyczna z perspektywy ustawy o finansach publicznych – art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 nakłada na jednostki obowiązek wydatkowania środków w sposób celowy i oszczędny, zaś art. 254 pkt 3 przewiduje odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w razie dokonania wydatku bez upoważnienia. Blokada rachunku z tytułu obcego długu może więc prowadzić do wstrzymania realizacji zadań, a nawet do niezgodnych z prawem opóźnień w płatnościach publicznych.
Praktyczne wskazówki dla JST
Eksperci zajmujący się obsługą prawną samorządów wskazują kilka działań, które pozwalają zminimalizować ryzyko:
Na etapie nabycia spadku:
- niezwłocznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku (art. 1025 k.c.);
- złożyć wniosek o spis lub wykaz inwentarza, aby ustalić wartość czynnego majątku;
- w ewidencji księgowej wyodrębnić konta analityczne dla aktywów i pasywów spadkowych, osobno dokumentując wpływy i wydatki;
- poinformować bank o charakterze środków związanych ze spadkiem, co może ułatwić późniejsze wyjaśnienia.
Na etapie egzekucji:
- możliwie szybko składać zarzuty i skargi na czynności komornika, podnosząc argument ograniczenia odpowiedzialności (art. 1031 par. 2 k.c.);
- dokumentować poniesione wydatki i straty związane z zajęciem rachunku;
- w razie konieczności – rozważyć złożenie powództwa przeciwegzekucyjnego, powołując się na brak istnienia majątku spadkowego o wartości odpowiadającej dochodzonemu roszczeniu.
Problem nie jest nowy. W doktrynie zwraca się uwagę, że obecne przepisy stanowią przykład niedostosowania systemu cywilnoprawnego do realiów funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych. Brak jednoznacznego rozgraniczenia pomiędzy „masą spadkową” a „budżetem” sprawia, że przepisy o ograniczonej odpowiedzialności nie realizują swojej funkcji ochronnej.
Postulaty de lege ferenda
Potrzeba zmian jest coraz częściej podnoszona zarówno przez praktyków samorządowych, jak i reprezentantów środowiska naukowego. Propozycje reformy obejmują m.in.:
- wprowadzenie obowiązku tworzenia wydzielonych rachunków spadkowych, podobnych do rachunków funduszy celowych lub dochodów własnych jednostek budżetowych;
- doprecyzowanie w kodeksie postępowania cywilnego, że egzekucja wobec JST jako spadkobiercy może być kierowana wyłącznie do składników majątkowych wchodzących w skład masy spadkowej;
- rozważenie modelu odpowiedzialności in rem – tzn. egzekucji tylko z przedmiotów wchodzących w skład spadku, a nie z całego majątku spadkobiercy (analogicznie do odpowiedzialności wierzycieli hipotecznych);
- opracowanie wytycznych dla komorników i banków dotyczących obsługi tego typu spraw, tak aby uniknąć automatycznego blokowania środków budżetowych.
Jak wskazuje Ewa Tomczak, Skarbnik Miasta Bytomia, rozwiązanie to wymaga zmian zarówno w prawie cywilnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Dopiero kompleksowa regulacja może skutecznie zapewnić równowagę pomiędzy ochroną wierzycieli a bezpieczeństwem finansów publicznych.
Dziedziczenie przez gminy i powiaty to zjawisko nieuniknione – samorządy często stają się spadkobiercami osób samotnych, bezdzietnych lub takich, które nie sporządziły testamentu. Wraz z majątkiem przejmują jednak także zobowiązania, których egzekucja bywa dla budżetów lokalnych dotkliwa. Praktyka pokazuje, że obecny model odpowiedzialności z dobrodziejstwem inwentarza, choć poprawny z punktu widzenia teorii prawa cywilnego, nie odpowiada realiom finansów publicznych. Wymaga dostosowania proceduralnego i budżetowego.
Dyskusja o kierunku zmian w tym obszarze to szansa na zbudowanie spójnego systemu, który pozwoli chronić środki publiczne, nie naruszając przy tym praw wierzycieli spadkowych.
