Duże zmiany dla NGO. Mniej formalności, ale większy nadzór

Rząd szykuje kompleksową reformę ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Mają pojawić się nowe tryby zlecania zadań, uproszczone procedury przy dotacjach do 40 tys. zł, łatwiejszy regranting i szersza ochrona wolontariuszy. Jednocześnie wzrosnąć ma nadzór nad organizacjami pożytku publicznego. Eksperci przyznają, że na część zmian NGO czekały od lat, ale wskazują też na istotne braki projektu, m.in. dotyczące stabilności finansowania i odwołań od wyników konkursów.

Rząd planuje kompleksową reformę ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która obowiązuje od ponad 20 lat. Założenia projektu przygotowywanego przez przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego mają odpowiadać na problemy zgłaszane przez organizacje pozarządowe, samorządy i administrację rządową. Zmiany mają uprościć współpracę administracji z trzecim sektorem, ograniczyć biurokrację, uporządkować zasady finansowania i nadzoru nad organizacjami pożytku publicznego oraz wzmocnić ochronę wolontariuszy.

Jacek Olejarz, adwokat, założyciel kancelarii Legalden współpracującej głównie z organizacjami pozarządowymi, członek Grupy roboczej ds. uproszczeń prawnych dla organizacji pozarządowych, wskazuje, że od lat bolączką organizacji pozarządowych jest to, że powinny być głównym partnerem państwa w realizacji zadań publicznych, a w praktyce często są dla urzędu najtrudniejszym wyborem. Często urzędowi łatwiej było zamówić usługę w firmie, niż „zlecić” ją fundacji czy stowarzyszeniu. Od firmy urząd kupuje usługę i płaci fakturę. Od organizacji wymaga konkursu, komisji, wzorów ofert i sprawozdań. Tymczasem organizacje są często najbliżej problemów, które państwo chce rozwiązać. Znają ludzi, których te problemy dotyczą, i najlepiej wiedzą, jak zadanie zrealizować.

- Ta nowelizacja próbuje to zmienić. Kompleksową propozycję zmian w zlecaniu zadań przekazała przewodniczącemu Komitetu na początku 2025 r. Grupa robocza ds. uproszczeń prawnych dla organizacji pozarządowych, której jestem członkiem, i wiele z tych rozwiązań widać w tych założeniach – mówi mec. Jacek Olejarz.

Usprawnienie współpracy między NGO

Jednym z głównych celów nowelizacji jest usprawnienie współpracy między sektorem publicznym a organizacjami pozarządowymi. Projekt przewiduje m.in. umożliwienie instytucjom kultury, jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej oraz innym jednostkom budżetowym współpracy z organizacjami pozarządowymi na podstawie upoważnienia właściwego organu administracji publicznej.

Zmianie mają ulec również programy współpracy administracji z organizacjami pozarządowymi. Ujednolicone mają zostać zasady sporządzania sprawozdań z ich realizacji.

Przewidziano także zwrot kosztów podróży członkom komisji konkursowych wskazywanym przez NGO oraz możliwość przekazywania przez organizacje środków rzeczowych i finansowych podmiotom publicznym, np. szkołom, szpitalom czy domom pomocy społecznej.

Mniej formalności, nowe tryby zlecania zadań

Znaczące zmiany mają objąć zasady zlecania realizacji zadań publicznych. Projekt zakłada ograniczenie biurokracji. Urzędy nie będą mogły żądać od organizacji pozarządowych dokumentów, które już posiadają lub do których mają dostęp w swoich rejestrach i postępowaniach administracyjnych, cywilnych czy sądowoadministracyjnych.

Projekt zakłada wprowadzenie dwóch nowych trybów realizacji zadań:

• trybu negocjacyjnego - umożliwi negocjacje z NGO przed złożeniem ostatecznej oferty. Będzie stosowany m.in. przy zadaniach, których realizacja wymaga specjalistycznego zaplecza;
• partnerstwa publiczno-społecznego -  ma pozwolić administracji i organizacji wspólnie opracować koncepcję realizacji zadania, a następnie wspólnie je wykonywać, dzieląc odpowiedzialność, ryzyka i sposób finansowania.

Tryb negocjacyjny i partnerstwo publiczno-społeczne pozwolą urzędowi wspólnie z organizacjami ustalić, jak zadanie zrealizować, zamiast tylko oceniać gotowe oferty – wskazuje mec. Jacek Olejarz.

Projekt szerzej ureguluje również tzw. regranting. Polega on na tym, że wybrany operator otrzymuje środki publiczne i następnie przekazuje je mniejszym organizacjom realizującym konkretne projekty. Ma to ułatwić mniejszym organizacjom dostęp do finansowania dzięki prostszym procedurom i wsparciu operatora.

Projekt rozróżnia też oferty wspólne i partnerskie. W ofercie partnerskiej wskazany będzie lider odpowiedzialny za realizację zadania i zarządzanie dotacją, w tym rozliczenia z partnerami. Nowelizacja przewiduje także możliwość korzystania z uproszczonych formularzy ofert i sprawozdań nie tylko przy tzw. małych grantach, ale również przy innych formach zlecania zadań, pod warunkiem że wysokość dotacji nie przekroczy 40 tys. zł.

Zdaniem Jacka Olejarza to właśnie rozwiązania dotyczące zlecania zadań należą do najważniejszych elementów przygotowywanej reformy.

Doprecyzowanie zasad oceniania

Projektodawcy chcą również uporządkować zasady przeprowadzania otwartych konkursów ofert. Zmianie mają ulec kryteria oceny ofert, a rola komisji konkursowych zostanie dokładniej określona. Ustawa ma wskazywać procedurę w sytuacji, gdy organ administracji wybierze ofertę inną niż rekomendowana przez komisję.

Nie wszystkie oczekiwania organizacji dotyczące konkursów znalazły jednak odzwierciedlenie w założeniach reformy. Jacek Olejarz wskazuje m.in. na brak procedury odwoławczej.

W opisie nie ma odwołań od wyników konkursu, rozliczania dotacji za rezultaty ani uwzględnienia inflacji, o które organizacje apelowały w petycji OFOP. W projekcie nie ma też wielu innych zmian, o które organizacje zabiegają od lat – mówi Jacek Olejarz.

OPP pod większym nadzorem, zmienią się też zasady korzystania z 1,5 proc. PIT

Istotna część zmian dotyczy organizacji pożytku publicznego (OPP) oraz zasad dysponowania środkami z 1,5 proc. PIT. Rząd chce zlikwidować lukę prawną, która pozwala na prowadzenie kampanii zachęcających do przekazywania odpisu podatkowego organizacjom nieposiadającym statusu OPP za pośrednictwem organizacji pożytku publicznego. Projekt przewiduje zakaz takich działań, a jego naruszenie ma wiązać się zarówno z sankcjami finansowymi, jak i możliwością wszczęcia procedury prowadzącej do utraty statusu OPP. Jednocześnie nowe regulacje nie mają ograniczać możliwości przekazywania środków pochodzących z 1,5 proc. PIT na cele społeczne.

Projekt ma również na celu uporządkowanie zasad wydatkowania pieniędzy z 1,5 proc. PIT. Pieniądze te mają być wykorzystywane na działalność pożytku publicznego w przewidywalnym czasie, a nie przez lata pozostawać na rachunkach bankowych lub być inwestowane w sposób przypominający tworzenie kapitału żelaznego. Projekt ma jednocześnie dopuścić lokowanie tych środków w bezpiecznych instrumentach finansowych, takich jak obligacje, lokaty terminowe czy konta oszczędnościowe.

Nowelizacja przewiduje także zmiany dotyczące działania samych OPP, m.in. obowiązek sporządzania sprawozdań finansowych zgodnie z ustawą o rachunkowości, doprecyzowanie zasad przeznaczania nadwyżki przychodów na działalność pożytku publicznego oraz możliwość tworzenia funduszy zapasowych na pokrycie ewentualnych strat.

Projektodawcy chcą również uporządkować zasady nadzoru wewnętrznego w OPP, doprecyzować terminy sporządzania i składania sprawozdań oraz obowiązki związane z ich publikacją. Ale, jak zwraca uwagę Jacek Olejarz, uproszczeniom w części dotyczącej współpracy z organizacjami towarzyszy zwiększenie nadzoru nad OPP.

Jest za to więcej nadzoru nad organizacjami pożytku publicznego: minimalny fundusz statutowy, obowiązkowy wniosek do sądu o wykreślenie statusu OPP przy naruszeniach, dostęp przewodniczącego Komitetu do danych z akt podatkowych i zakaz wzywania do przekazywania 1,5 proc. PIT na rzecz organizacji bez statusu OPP – wskazuje mec. Olejarz.

Łagodniejsze kontrole, ale większe uprawnienia nadzorcze

Projekt przewiduje bowiem także zmiany w systemie kontroli organizacji pozarządowych. Część rozwiązań ma być wzorowana na przepisach Prawa przedsiębiorców. Organizacje mają zyskać ochronę przed nadmiernie uciążliwymi kontrolami. Projekt zakłada m.in. obowiązek wcześniejszego zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli, ograniczenie czasu jej trwania oraz zakaz prowadzenia jednocześnie kilku kontroli przez różne organy.

Jednocześnie zwiększone mają zostać możliwości nadzorcze przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. Nowe przepisy mają umożliwić kierowanie do organizacji wezwań oraz żądanie informacji i dokumentów niezbędnych do sprawowania nadzoru.

Projektowane zmiany obejmują również wolontariat. Ustawa ma po raz pierwszy wprost zdefiniować pojęcie wolontariatu oraz zmienić definicję wolontariusza. Zakłada rozszerzenie ochrony ubezpieczeniowej na wszystkich wolontariuszy (obecnie przysługują tylko osobom wykonującym świadczenia przez okres dłuższy niż 30 dni). Po zmianach ochrona obejmie także wolontariuszy działających krócej, a jednocześnie zlikwidowany zostanie obowiązek wykupywania przez korzystającego odrębnego ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków dla osób wykonujących świadczenia do 30 dni.

Przeczytaj także: Ustawowy lifting zamiast reformy - nowelizacja ustawy o pożytku publicznym

Zmiany potrzebne, ale nie rozwiązują wszystkich problemów

Ada Chudzik, adwokatka specjalizująca się w prawie organizacji pozarządowych, przypomina, że w tym roku ustawa była już raz nowelizowana.

W sierpniu pisałam na łamach Prawo.pl, że pierwsza nowelizacja to ustawowy lifting zamiast reformy, i wskazałam dwa warunki powodzenia drugiej: wieloletnie zlecanie usług ciągłych jako tryb domyślny oraz procedurę odwoławczą w konkursach. W opisie projektu nie ma żadnego z tych rozwiązań – mówi Ada Chudzik.

Wskazuje też plusy nowelizacji: doprecyzowanie zasad regrantingu, tryb negocjacyjny, partnerstwo publiczno-społeczne, uproszczone wzory przy dotacjach do 40 tys. zł, także w konkursach, standardy kontroli wzorowane na Prawie przedsiębiorców oraz objęcie wszystkich wolontariuszy ochroną wypadkową.

Zabrakło jednak ryczałtowego rozliczania, finansowania rozwoju instytucjonalnego, waloryzacji dotacji i środków niewygasających, czyli postulatów, do których w maju zastrzeżenia zgłaszało Ministerstwo Finansów. Projekt otwiera nowe możliwości współpracy z administracją, ale nie rozwiązuje problemu stabilności finansowania, a jednocześnie wzmacnia nadzór nad OPP. Przy przyjęciu przez Radę Ministrów planowanym na drugi lub trzeci kwartał 2027 r. istnieje też ryzyko, że reforma nie zostanie uchwalona przed końcem kadencji – mówi Ada Chudzik

Na kalendarz zwraca też uwagę Jacek Olejarz.

Od przekazania propozycji minęło ponad półtora roku, a rząd chce przyjąć projekt dopiero w II lub III kwartale 2027 r., tuż przed końcem kadencji Sejmu. Na razie to projekt na następną kadencję, wpisany do planów obecnej – podsumowuje mec. Olejarz.

Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw zostały wpisane dopiero do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów.