Współczesne demokracje przewidują instrumenty gwarantujące prawną kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Jednak wciąż w nich brakuje odpowiednich instytucji zapewniających skuteczną współpracę obywateli i władzy lokalnej, a przez to stanowiących społeczną kontrolę działań organów samorządowych. Autorka wskazuje, że prawo obywateli do uczestnictwa w procesie decyzyjnym powinno być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, a jednym z warunków skutecznego zarządzania jest wyposażenie społeczności lokalnych w rzeczywiste uprawnienia. Wśród dobrze funkcjonujących instytucji demokracji partycypacyjnej na świecie opisuje ona deliberatywne formy podejmowania decyzji oraz budżet partycypacyjny.
Rada Europy w swoich raportach nad stanem demokracji w Europie podkreśla istotne zagrożenia dla demokracji europejskiej, wśród których można wskazać: zbyt małe zainteresowanie polityką wśród obywateli, spadek uczestnictwa obywateli w wyborach, brak zaufania obywateli do polityków, polityki i państwa, brak otwartości obywateli w sprawach, które ich dotyczą, brak niezależności parlamentów w stosunku do rządów i interesów gospodarczych, brak rzeczywistej niezależności mediów, ograniczenie możliwości partycypacji obywateli, brak wystarczająco otwartej i pluralistycznej sfery publicznej, dominacja biznesu nad polityką oraz większe zorientowanie debaty publicznej na konkretny efekt wyborczy niż rzeczywiste rozwiązywanie problemów[1].
Robert Dahl we Współczesnej analizie politycznej zastanawia się natomiast, dlaczego obywatele poza udziałem w wyborach nie uczestniczą w życiu publicznym, mimo że w nowoczesnych skonsolidowanych demokracjach istnieją instrumenty, które umożliwiają partycypację obywateli w procesie decyzyjnym. Wśród przyczyn wysokiego poziomu nieuczestnictwa wskazuje on między innymi przekonanie obywateli, że ich działania nie mają znaczenia i realnego wpływu na proces decyzyjny (niskie poczucie skuteczności politycznej), korzystne dla nich działania (bądź wynik wyborów) zgodnie z ich oczekiwaniem nastąpią i tak bez ich zaangażowania, ich wiedza jest zbyt ograniczona, aby pozwolić im na efektywne uczestnictwo, brakuje im mobilizacji do większego angażowania się w politykę[2].
Z kolei obywatele uczestniczą w życiu politycznym, jeżeli uważają, że wybór ma znaczenie, wierzą, że mają wpływ na ostateczny wynik, są przekonani, że wynik nie będzie zadowalający, jeśli nie będą działać, wierzą, że mają odpowiednią w danej kwestii wiedzę, muszą pokonać mniej przeszkód, aby działać, oraz są zmobilizowani do uczestnictwa przez innych (istnieją potencjalne nagrody)[3].
Poczucie braku wpływu na sprawy publiczne warunkuje niski poziom zaufania obywateli do władzy publicznej, a przez to do państwa, oraz słabą aktywność społeczną. A zatem istotne wydaje się inicjowanie działań (np. bezpośrednie angażowanie obywateli), które zwiększą ich poczucie wpływu na procesy decyzyjne w sferze publicznej zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i lokalnym[4].
Współczesne systemy demokratyczne opierają się głównie na instytucjach demokracji pośredniej (wybory oraz działalność partyjna), a także na podstawowych instrumentach demokracji bezpośredniej, czyli referendum i inicjatywie obywatelskiej, które mają jednak charakter uzupełniający. Natomiast inne formy demokracji partycypacyjnej (uczestniczącej), jak na przykład budżet partycypacyjny czy demokracja deliberatywna, należą do rzadkości, również na szczeblu samorządu lokalnego.
Zdaniem Benjamina Barbera współczesne modele demokracji izolują indywidualne jednostki od siebie. Również politycy są utożsamiani z indywidualną partycypacją w zbiorowym procesie podejmowania decyzji. Ponadto demokracja, oddalając obywatela od ważnych decyzji, wpływa destrukcyjnie na obywatelskie fundamenty niezbędne do tego, aby demokracja mogła przetrwać[5]. Należy zgodzić się również z teorią Alexisa de Tocqueville’a, że „demokratyczny rząd jest silniejszy, nie słabszy, kiedy jest otoczony przez aktywne społeczeństwo obywatelskie”[6]. John Rawls w swoim dziele Liberalizm polityczny podkreśla natomiast, że w idealnie urządzonym społeczeństwie obywatele są uprawnieni do wysuwania roszczeń wobec instytucji władzy[7].
Zgodnie z preambułą Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego „społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego (...) i istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela (...), a prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi (...) na szczeblu lokalnym (...) może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni”[8]. @page_break@
Kwestionowana przez niektórych badaczy, a głównie przez polityków, opinia, że prawo obywateli do uczestnictwa w procesie decyzyjnym powinno być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, wydaje się prawidłowa, jeżeli wziąć pod uwagę stwierdzenie, że jednym z warunków skutecznego zarządzania jest wyposażenie społeczności lokalnych w rzeczywiste uprawnienia. Powstaje natomiast pytanie, czy obecnie przysługujące obywatelom instrumenty demokracji na szczeblu lokalnym (uczestnictwo w wyborach i instytucje demokracji bezpośredniej) są wystarczające, a jeżeli tak, czy są skuteczne. Oczywiście powinny być skuteczne nie tylko z punktu widzenia realizacji zadań organów samorządowych i interesów instytucji politycznych, ale przede wszystkim z punktu widzenia realizacji potrzeb obywateli i społeczności lokalnych. Wprawdzie obywatele nie mają ustalonych stałych niezmiennych preferencji, ale posiadają odpowiedni potencjał, który dzięki możliwości uczestnictwa politycznego w społecznościach lokalnych może być kształtowany i wykorzystany zarówno dla ich korzyści, jak i korzyści tych społeczności[9].
1. Modele demokracji
Demokracja bezpośrednia jest istotnym elementem procesu demokratyzacji systemów demokratycznych i stanowi pierwowzór wszystkich odmian demokracji. Jej naczelną zasadą jest podejmowanie najważniejszych i kontrowersyjnych decyzji dotyczących spraw publicznych poprzez powszechne bezpośrednie głosowanie obywateli. Jej wdrażanie w czystej formie jest możliwe obecnie wyłącznie w małych liczebnie i terytorialnie społecznościach. Za demokrację bezpośrednią uznaje się aktualnie również system demokracji przedstawicielskiej, w której obywatele mają realne prawo weta i inicjatywy ustawodawczej[10].
W systemie demokracji bezpośredniej zasadnicze decyzje są podejmowane bez pośrednictwa instytucji pochodzących z wyboru. Jest ona oparta na bezpośrednim i ciągłym uczestnictwie obywateli w życiu publicznym. Jest to system powszechnego samorządu. Podobnie jak w przypadku demokracji pośredniej, w demokracji bezpośredniej występuje poliarchia – rządy większości (np. referendum). Warto dodać, że Robert Dahl, przeciwstawiając poliarchię[11] partycypacji, określił ją jako system, w którym decyzje polityczne są podejmowane przez wybieralnych urzędników (przedstawicieli), a bezpośrednia partycypacja obywateli odgrywa peryferialną rolę (proceduralne rozumienie demokracji)[12]. Można przy tym zadać jednak pytanie, czy kiedy frekwencja wyborcza jest bardzo niska, to występuje wtedy decyzja większości społeczeństwa? Aczkolwiek zdarza się, że ci, którzy nie przystępują do wyborów, również w ten sposób głosują. Niepójście na wybory można także uznać za przemyślaną decyzję. Można mówić nawet o przypadkach, że taka decyzja jest bardziej przemyślana niż głos oddany bezmyślnie, chociaż później nie znajduje to odzwierciedlenia w strukturze organów przedstawicielskich (tzw. efekt marnowania głosów).
Demokracja przedstawicielska (konwencjonalna) wyklucza obywateli z bezpośredniego procesu podejmowania decyzji. Zgodnie z konstrukcją mandatu wolnego przedstawiciel reprezentuje interesy całej wspólnoty (narodu), ale przez cały okres sprawowania mandatu może realizować własną politykę (czy politykę partii lub opcji rządzącej) bez konsultacji lub porozumienia ze swoimi wyborcami. W praktyce jednak radny czy poseł rzadko kontaktują się bezpośrednio z mieszkańcami danego okręgu oraz nie składają im sprawozdań ze swojej działalności[13].
W demokracji pośredniej rola wyborcy ogranicza się do wskazania raz na kilka lat partii, która ma przejąć władzę i wziąć na siebie odpowiedzialność za państwo. Powierzanie władzy partiom jest cedowaniem odpowiedzialności na elity funkcjonujące poza kontrolą publiczną. Gdy tak się dzieje, gdy rządzą partie, obywatele tracą realne poczucie wpływu na życie publiczne. Wycofują się z polityki i zaczynają traktować ją jak coś obcego i wrogiego, albo też wobec polityków wysuwają nierealistyczne żądania.
Demokracja partycypacyjna, czyli uczestnicząca (ang. participatory democracy), jest szerszą kategorią politycznego pełnomocnictwa niż demokracja bezpośrednia. Łączy ona w sobie cechy demokracji deliberatywnej, bezpośredniej i pośredniej. A zatem demokracja uczestnicząca jako swoisty kompromis pomiędzy instytucjami demokracji bezpośredniej i demokracji przedstawicielskiej w większym stopniu służy społeczności, zwłaszcza wspólnotom lokalnym[14]. Giovanni Sartori stwierdza na przykład, że demokracja partycypacyjna to demokracja polegająca na osobistym i aktywnym udziale i chętnym włączaniu się obywateli w proces podejmowania decyzji[15]. To obywatele, nawet jeśli nie uczestniczą w wyborach, aktywnie decydują o swoich sprawach. Przykładem mogą być nowe inwestycje w ramach budżetu partycypacyjnego w brazylijskim mieście Porto Alegre (poprzez zgromadzenia mieszkańców), chociaż są podejmowane próby ograniczenia wpływu zgromadzeń mieszkańców w zakresie decydowania o podatkach[16].
Wydaje się, że zaangażowanie obywateli w rozwiązywanie problemów poddanych zbiorowemu wyborowi w drodze publicznego rozumowania[17] może umożliwić zwiększenie skuteczności działań instytucji przedstawicielskich[18] poprzez kontrolę obywatelską w ramach demokracji partycypacyjnej. @page_break@
2. Innowacyjne współczesne formy demokracji bezpośredniej – krok w kierunku partycypacji deliberatywnej
Mówiąc zazwyczaj o instytucjach demokracji bezpośredniej, mamy na myśli przede wszystkim najczęściej spotykane we współczesnych systemach demokratycznych: referendum oraz inicjatywę obywatelską (głównie ustawodawczą). Chociaż znajdują one regulacje w większości współczesnych demokracji, to jednak poza kilkoma państwami nie są zbyt często praktykowane, czy to ze względu na bariery organizacyjno-finansowe, czy brak zainteresowania obywateli. Warto jednak wskazać przykłady instytucji demokracji bezpośredniej, które angażują bezpośrednio i aktywizują członków danej wspólnoty lokalnej, a podjęte w ten sposób decyzje mają charakter wiążący.
Zgromadzenia ludowe mają swoje korzenie w demokracji ateńskiej (później rzymskiej), ale współcześnie zgromadzenia ludowe (zebrania wiejskie, gminne) występują przede wszystkim w trzech kantonach szwajcarskich: Unterwalden (półkantony Obwalden i Nidwalden), Appenzell (półkantony Appenzell Outer Rhodes i Appenzell Inner Rhodes) i Glarus. Znawca demokracji bezpośredniej w Szwajcarii, Oswald Sigg, podkreśla, że zgromadzenie ludowe jest to konstytucyjne zgromadzenie wolnych obywateli odbywające się na wolnym powietrzu, na którym są dyskutowane i rozstrzygane przez obywateli kantonu najważniejsze sprawy społeczności. Zgromadzenia te najczęściej występują kilka razy do roku na centralnym placu stolicy kantonu. Są one nieprzewidywalne, gdyż każdy członek korpusu wyborczego kantonu ma prawo głosu w dyskusji oraz próbuje wpływać na głosowanie, które odbywa się poprzez podniesienie rąk. Za formę zgromadzenia ludowego można uznać występującą także w Kolumbii czy Nikaragui, na poziomie dystryktów i gmin, instytucję rad otwartych (hiszp. el cabildo abierto). Są to posiedzenia rad tych jednostek samorządowych, podczas których każdy z wyborców z danego terytorium ma prawo uczestniczyć i brać udział w dyskusji dotyczącej problemów lokalnych[19].
Podobna instytucja demokracji bezpośredniej występuje w Stanach Zjednoczonych. W sześciu stanach USA funkcjonują zgromadzenia gminne (ang. town meetings). Prawo czynnego uczestnictwa w zgromadzeniu (prawo głosowania) przysługuje mieszkańcom umieszczonym w rejestrze wyborców gminy. Zgromadzenia działają najczęściej jako ciała opiniodawcze bądź decydujące o przyjęciu budżetu gminy[20].
Przy okazji warto wspomnieć o procedurze odwołania (ang. recall, hiszp. revocatoria de mandato), za pomocą której wyborcy mogą występować z wnioskiem o odwołanie osób piastujących funkcje z wyborów powszechnych (wyjątkowo mianowanych) i pociągać do odpowiedzialności urzędników publicznych, którzy w niezadowalający sposób pełnią swoje obowiązki. Przykładowo w 27 stanach USA proces recall pozwala wyborcom usunąć lub zwolnić oficjalne osobistości (urzędników stanowych lub lokalnych) z zajmowanego stanowiska poprzez wypełnienie petycji posiadającej odpowiednią liczbę ważnych podpisów (np. 25% tych wyborców, którzy oddali swój głos podczas ostatnich wyborów), żądających głosowania w sprawie kadencji danego urzędnika[21].
Procedura recall jest także praktykowana w Argentynie (na poziomie prowincji), Ekwadorze (dotyczy alkadów, prefektów, deputowanych prowincjonalnych i gubernatorów), Panamie, Peru (dotyczy alkadów i radców miejskich), Kolumbii (z wyłączeniem szczebla krajowego) i w Wenezueli (dotyczy wszystkich stanowisk obsadzanych w ramach głosowania powszechnego, w tym prezydenta i parlamentarzystów)[22].
Budżet partycypacyjny (port. orcamento participativo) jest to natomiast instrument, który pozwala mieszkańcom danej miejscowości, dzielnicy czy wsi brać aktywny udział w podejmowaniu decyzji na temat tego, w jaki sposób powinny być dystrybuowane środki finansowe na poziomie lokalnym. W procesie tworzenia budżetu partycypacyjnego biorą udział zarówno mieszkańcy, radni, jak i przedstawiciele samorządu. Budżet partycypacyjny został po raz pierwszy wprowadzony w brazylijskim mieście Porto Alegre. W 1988 r. rada miasta przyjęła uchwałę o procedurze współdecydowania mieszkańców o miejskich wydatkach. Budżet partycypacyjny został oparty na dwóch filarach – zaangażowaniu obywateli i przychylności władz miasta i trzech zasadach funkcjonowania – oddolnej demokracji wyrażanej przez spotkania mieszkańców z 16 dzielnic, zasadzie sprawiedliwości społecznej realizowanej za pomocą sposobu dysponowania pieniędzmi (alokacja środków) oraz kontroli społecznej dokonywanej za pośrednictwem rady budżetu partycypacyjnego. Funkcjonujący w Porto Alegre budżet partycypacyjny przyniósł wiele korzyści, np. sprawnie działające struktury samorządu lokalnego, rozwój najbiedniejszych obszarów miasta czy poprawa standardów demokratycznych. W ciągu pierwszej dekady wzmocniło się społeczeństwo obywatelskie, o czym świadczyła rosnąca liczba ludzi przystępujących do stowarzyszeń lub lokalnych inicjatyw. Zachowania klientelistyczne były stopniowo wypierane ze względu na obowiązujące zasady budżetu partycypacyjnego: przejrzystość i demokratyczne podejmowanie decyzji przy otwartych drzwiach. Obecnie budżet partycypacyjny uważa się za jeden z bardziej skutecznych instrumentów zaangażowania mieszkańców w sprawy wspólnoty lokalnej. W Europie Zachodniej taki instrument uczestnictwa obywateli w procesie decydowania o publicznych pieniądzach zaczął rozwijać się od 2000 r. W 2008 r. udało się wprowadzić to rozwiązanie w ponad 100 miastach, głównie w Hiszpanii, Niemczech, Portugalii, Francji, Wielkiej Brytanii i we Włoszech[23]. @page_break@
3. Partycypacja deliberatywna w samorządzie lokalnym
W literaturze wyróżnia się kilka form partycypacji: nominalną, pasywną, konsultacyjną, petycyjną, implementację, deliberatywną oraz negocjacje[24].
W przypadku partycypacji nominalnej dana osoba może być członkiem grupowego procesu podejmowania decyzji, ale nie uczestniczy w spotkaniach grupy. Niektórzy członkowie grupy nie uczestniczą w procesie podejmowania decyzji z powodu innych obowiązków bądź nie są mile widziani w grupie czy nie są sami zainteresowani grupą. W partycypacji pasywnej dane osoby są członkami grupy i uczestniczą w procesie podejmowania decyzji, ale nie są zainteresowane raportami dotyczącymi decyzji, które podjęli inni członkowie grupy. Elity mówią nieelitom, co zamierzają zrobić i co zrobiły, a nieelity uczestniczą poprzez słuchanie, zadawanie pytań i komentowanie. W partycypacji konsultacyjnej nieelity uczestniczą w procesie decyzyjnym poprzez dostarczanie elitom informacji i opinii czy nawet propozycji. Aczkolwiek nieelity nie deliberują między sobą oraz nie podejmują decyzji. To elity są decydentami i mogą, ale nie muszą, brać pod uwagę opinie nieelit. W przypadku partycypacji petycyjnej petycje nieelit uprawniają elity do podejmowania niektórych decyzji i pewnych działań w celu zaradzenia pojawiającym się problemom. Pomimo że prerogatywy decyzyjne należą do elit, nieelity mają prawo być wysłuchane, a elity mają obowiązek rozważyć czy wziąć pod uwagę postulaty nieelit. Taki model partycypacji jest preferowany w tradycyjnym procesie podejmowania decyzji. W modelu implementacji partycypacyjnej elity determinują cele i główne środki, a nieelity wdrażają te cele i decydują o taktyce. Nieelity działają bardziej aktywnie niż tylko słuchanie, komentowanie czy wyrażanie swoich poglądów. Podobnie jak w przypadku drużyny piłkarskiej, piłkarze wykonują decyzje, a cały plan, strategia i ustalenie składu należą do trenerów. Z kolei w przypadku negocjacji, opierając się na jakimkolwiek indywidualnym lub zbiorowym pełnomocnictwie, nieelity pertraktują z elitami. Ci, którzy negocjują, są w większym stopniu adwersarzami niż partnerami. Własne interesy w większym stopniu, jeśli nie wyłącznie, motywują każdą stronę i nieelity wpływają na ostateczny wynik w zależności od tego, czy są w stanie ustąpić i jakie korzyści są w stanie uzyskać. Im większe dysproporcje występują między elitami i nieelitami, tym mniejszy wpływ mają nieelity na końcowy wynik. Natomiast koalicje z grupami trzecimi zmierzają do wzmocnienia siły przetargowej nieelit. Z kolei elity mogą w danym momencie ustąpić po to, aby w przyszłości zyskać więcej[25].
Partycypacja deliberatywna stwarza obywatelom możliwość uczestnictwa w dyskusji i przedstawienia niejednokrotnie nawet sprzecznych interesów, co nie wyklucza dialogu i dojścia do konsensusu. W drodze deliberacji są podejmowane przemyślane decyzje, rozważone po przeanalizowaniu za i przeciw oraz po otrzymaniu odpowiedniej wiedzy i informacji. Deliberacja polega na ustaleniu i generowaniu preferencji oraz potrzeb obywateli (ang. common good – wspólne dobro), a taki jest cel działań organów władzy publicznej. A zatem podstawą funkcjonowania władzy publicznej jest nieskrępowane, rozsądne rozważanie spornych kwestii pomiędzy równymi uczestnikami. Możliwość przedstawienia własnych argumentów i przedyskutowania ich z innymi uczestnikami dyskusji odróżnia demokrację deliberatywną od demokracji bezpośredniej, w której nie ma wzajemnych oddziaływań (dyskusji, debaty, konfrontacji) między uczestnikami, co jednocześnie w przypadku deliberacji sprzyja zwiększeniu stopnia zaufania obywateli do instytucji publicznych.
Deliberacja jest procesem dynamicznym. W przeciwieństwie do demokracji bezpośredniej uczestnicy deliberacji nie dążą do osiągnięcia kompromisu w drodze negocjacji, a raczej konsensusu, czyli wzajemnego zbliżenia stanowisk (odzwierciedlających ich dobro wspólne) i ustalenia ewentualnych obszarów niezgody (kontrowersji), które mogłyby być w przyszłości zniwelowane[26].
Wśród istotnych uwarunkowań deliberacji Jürgen Habermas wskazuje: prawną regulację dyskursu, pełną inkluzyjność zainteresowanych uczestników debaty[27], równouprawnienie uczestników (egalitaryzm), brak przymusu podczas dyskusji, otwartość na argumenty uczestników dyskusji oraz możliwość weryfikacji wyników dyskusji[28]. @page_break@
Zdaniem Johna Dryzka deliberacja może funkcjonować bez inkluzyjności, ale nie demokracja deliberatywna. Podobnie skłonność uczestników zaangażowanych w procesy deliberatywne do zmiany swoich opinii i preferencji w wyniku wzrostu wiedzy, świadomości i, ostatecznie, rozważenia danego stanowiska jest jednym z najważniejszych aspektów demokracji deliberatywnej[29]. Natomiast Amy Gutmann i Dennis Thompson, podążając za „racjonalnym pluralizmem” Johna Rawlsa, proponują trzy reguły, które rządzą demokracją deliberatywną: wzajemność (reciprocity)[30], czyli wzajemne poszanowanie osób i ich przeciwnych poglądów, argumentów, upublicznienie (publicity), czyli unikanie rozmów zakulisowych, szczególnie z politykami (wszystkie etapy debaty są otwarte, dostępne i upublicznione przez media, a utajnienie jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach i tylko w następstwie publicznej decyzji), oraz odpowiedzialność (accountability) – wszystkie osoby, które przygotowują debatę i kształtują ostateczne decyzje, powinny być odpowiedzialne za własne działania przed tymi, których decyzje dotyczą[31].
Wydaje się, że demokracja deliberatywna nie jest odrębnym modelem demokracji, tylko elementem już istniejącego modelu demokracji partycypacyjnej. Instrumenty demokracji deliberatywnej występują w różnych formach i kombinacjach, są nastawione na różne efekty i mogą być komplementarne wobec innych mechanizmów i procedur po to, aby zapewnić demokratyczną reprezentację i efektywną administrację czy ukształtować lepszych obywateli.
Wśród wielu przykładów współcześnie istniejących innowacyjnych form partycypacji deliberatywnej na szczeblu samorządu lokalnego można wskazać następujące:
− sondaż deliberatywny, inaczej deliberatywne ustalenie preferencji opinii publicznej (deliberative opinion polls/polling) – Chiny, Polska, Stany Zjednoczone, Wielka Brytania,
− panele obywatelskie (standing panels, research panels, interactive panels, technological panels) – Stany Zjednoczone, Wielka Brytania,
− wspólnotowe grupy problemowe (community issue groups/focus groups) – Irlandia, Kanada, Wielka Brytania,
− konferencje konsensusu lub obywatelskie (consensus conferences) – Dania, Wielka Brytania,
− otwarta przestrzeń (open space technologies) – Stany Zjednoczone,
− demokracja elektroniczna, np. debaty internetowe z politykami, kandydatami do władz, sondaże opinii w postaci ankiet elektronicznych, deliberacja internetowa (e-democracy/electronic democracy) – Australia, Stany Zjednoczone, Szwajcaria, Szwecja,
− konferencje programujące (future search conferences) – Niemcy, Wielka Brytania,
− komórki planistyczne (planning for real/planning cells) – Niemcy, Wielka Brytania,
− zaangażowanie młodzieży w życie wspólnot, np. młodzieżowe rady miasta (children/young people and public involvement) – Polska, Wielka Brytania,
− uczestnictwo w budżecie partycypacyjnym, budżecie sołeckim, gminnym (participatory budgeting) – Brazylia, Polska,
− uczestnictwo w obradach rad organów samorządowych z możliwością kontroli społecznej (w formie dyskusji) – Kolumbia, Nikaragua,
− możliwość odwołania urzędnika (recall) – Stany Zjednoczone,
− zgromadzenia ludowe lub gminne (town meetings) – Stany Zjednoczone, Szwajcaria,
− parlament obywatelski (citizens’ assembly) – Australia, Kanada,
− obywatelskie ławy przysięgłych (citizens’ juries) – Niemcy, Wielka Brytania, − obywatelski dialog deliberatywny (citizens’ deliberative dialogue) – Kanada,
− lokalne fora obywatelskie (local area forum/open forum movements) – Stany Zjednoczone,
− conversation cafes/world cafes – Niemcy, Wielka Brytania. @page_break@
W celu zwiększenia partycypacji obywateli w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce proponuje się również: wprowadzenie elektronicznych konsultacji społecznych, zwiększenie dostępu obywateli do informacji publicznej na szczeblu lokalnym, poszerzenie współpracy administracji samorządowej i organizacji pozarządowych w zakresie realizacji zadań samorządowych oraz prowadzenia projektów rozwojowych w ramach europejskiej polityki spójności i rozwoju regionalnego, a także poszerzenie skali mechanizmów konsultacji bezpośrednich, w tym referendów lokalnych i regionalnych, poprzez zwiększenie zakresu spraw, które powinny być poddane pod referendum[32].
4. Podsumowanie
Demokracja lokalna jest uważana za istotną część systemu demokratycznego. Ten poziom partycypacji obywateli umożliwia artykulację tych potrzeb i preferencji, które są najbliższe życia prywatnego obywatela, wartościom i otoczeniu wspólnoty lokalnej. Na tym poziomie możliwe jest uczestnictwo w drodze osobistych interakcji, łączenia interesów i grup lokalnych oraz bezpośredniego rozwiązywania spraw lokalnych. Demokracja partycypacyjna powinna być interpretowana w szerszym aspekcie rozumienia demokracji. Demokracja oznacza różnorodne drogi „wyboru” obywateli, począwszy od systemu reprezentacji (głównie za pośrednictwem partii politycznych), a skończywszy na formalnych i nieformalnych sposobach bezpośredniej partycypacji obywateli. Demokracja partycypacyjna nie tylko otwiera system dla większego uczestnictwa, ale również dla bardziej transparentnego i wiarygodnego realizowania polityki publicznej. Powinna ona zapewniać nie tylko legitymizację społeczną, ale także społeczną kontrolę nad decydentami politycznymi poprzez wyposażenie obywateli w instrumenty i procedury pozwalające na wyrażenie ich woli politycznej[33].
Analizując zjawisko demokracji partycypacyjnej, nie można nie dostrzegać wad takiego modelu, czyli: przedłużonego procesu decyzyjnego, osłabienia organów państwa poprzez inicjatywę obywatelską i weto ludowe, zbyt dużego wpływu partii na referenda (możliwość manipulowania opinią publiczną), wzmacniania władzy wykonawczej wobec władzy ustawodawczej poprzez plebiscyty, dużych kosztów referendum czy pozostawiania decyzji politycznych mniej wykształconym i doświadczonym obywatelom (wręcz masom)[34].
Krytycy demokracji uczestniczącej (także na szczeblu lokalnym) podkreślają, że partycypacja prowadzi do zaniedbań działań w sferze ekonomicznej, przenosząc walki społeczne z przedsiębiorstw do lokalnych samorządów, oraz prowadzi do słabej ilościowo i bardzo selektywnej ze społecznego punktu widzenia mobilizacji. Ponadto istnieje zagrożenie uzależniania losów demokracji partycypacyjnej od wyniku wyborów, a sama partycypacja obywateli osłabia autorytet i prestiż przedstawicielskich organów władzy[35].
Ustawodawstwo współczesnych systemów demokratycznych zawiera katalog instrumentów gwarantujących prawną kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Natomiast wydaje się, że brakuje odpowiednich instytucji zapewniających skuteczną współpracę obywateli i władzy lokalnej, a przez to stanowiących społeczną kontrolę działań organów samorządowych. Z jednej strony istniejące formy demokracji partycypacyjnej w większości nie służą obywatelom, zazwyczaj nie mają bowiem charakteru wiążących decyzji, z drugiej zaś przedstawiciele organów samorządowych nie czują presji społecznej w zakresie podejmowanych przez nich decyzji.
Należy się zgodzić z Giovannim Sartorim, że osiągnięcie ideału samorządności jest niemożliwe, gdyż wymaga ona faktycznego uczestnictwa i zaangażowania wszystkich zainteresowanych, a „im większa jest liczba uczestników, tym mniej efektywne staje się ich uczestnictwo”[36]. Chociaż warto przy tym zauważyć, że Carol Pateman twierdzi, iż im więcej obywateli jest zaangażowanych w uczestnictwo, tym lepiej są w stanie to robić, czyli partycypacja rozwija ich umiejętności niezbędne w demokracji partycypacyjnej[37]. Wydaje się zatem, że należy zachować równowagę między „demokracją rządzącą” a „demokracją rządzoną” i wzrostem samorządności wśród obywateli.
Deliberacja opiera się na woli powszechnej, aczkolwiek pojawiają się zarzuty, że demokracja deliberatywna może służyć realizacji interesów elit i prywatnych (korporacyjnych) potrzeb niż koncepcji wspólnego dobra[38]. Zwolennicy demokracji deliberatywnej opowiadają się za uczynieniem demokracji bardziej deliberatywną lub za nadaniem procesowi deliberacji charakteru bardziej demokratycznego. Oczywiście deliberacja nie ma stanowić jedynej procedury podejmowania zbiorowych decyzji. Jest ona uzupełnieniem istniejących procedur. Demokracja deliberatywna łączy partycypację obywateli z bardziej kooperatywną formą publicznego dyskursu; polega m.in. na ustaleniu i generowaniu preferencji oraz potrzeb obywateli, a taki jest cel działań organów władzy publicznej. Przykładowo w USA instrumenty demokracji deliberatywnej polegają nie tylko na debatowaniu, ale na wdrażaniu ustaleń w życie. A zatem występuje tu ścisła współpraca obywateli i organów władzy publicznej (w tym samorządowej), a zarazem wzmocnienie poczucia wspólnoty lokalnej. Zdaniem Jürgena Habermasa celem deliberacji powinno być bardziej odkrywanie i identyfikowanie nowych problemów niż rozwiązywanie starych za pośrednictwem utartych procedur demokratycznych (deliberacja, a nie agregacja). Deliberacja opiera się na założeniu przyjmowanym przez uczestników dyskursu, że ich opinie polityczne mogą ulec zmianie podczas dyskusji politycznej[39]. @page_break@
Według natomiast Radosława Markowskiego „demokracja działa kiepsko, gdy obywatele nie ujawniają swoich preferencji, a opinie i oceny skrywają przed innymi, co jest częstym zjawiskiem w dzisiejszych – zwłaszcza tych mniej dojrzałych – demokracjach przedstawicielskich”. Ujawnianie tych opinii jest potrzebne, by zapewnić szacunek dla odmiennych opinii innych i poszanowania ich prawa do głosu. Gdy obywatele sami nie mają poczucia, że mogą mówić, nie dają tego prawa innym[40].
Zachętą do partycypacji obywateli w życiu politycznym wspólnoty mogą być konkretne efekty działań innych wspólnot oraz osiągnięcia w zakresie realizacji potrzeb danej społeczności lokalnej. Dobra praktyka funkcjonuje np. w Wielkiej Brytanii (badania deliberatywne, dialog deliberatywny, deliberatywny proces podejmowania decyzji), Danii (ang. consensus conferences), Niemczech (ang. planning cells), niektórych krajach Ameryki Południowej (budżet partycypacyjny) i wraz ze zdobywaniem doświadczeń deliberacja coraz lepiej wpływa na poprawę jakości decyzji i rozwiązań politycznych oraz udoskonalania demokracji przedstawicielskiej[41]. Aczkolwiek jakość demokracji partycypacyjnej w samorządzie lokalnym zależy również od poziomu kultury politycznej społeczeństwa, profesjonalizmu elit politycznych, skłonności obywateli do zdobywania i poszerzania wiedzy i informacji, zdolności przewidywania, wariantowego myślenia, skłonności do ponoszenia odpowiedzialności za skutki podjętych decyzji oraz od gotowości elit politycznych i urzędników do przekazywania kompetencji decyzyjnych obywatelom.
Przypisy:
[1] Za: J. Jaskiernia, Zagrożenia dla procesów i instytucji demokratycznych w Europie w świetle prac Rady Europy, w: S. Zyborowicz, Demokracja w Polsce i świecie, Toruń 2009, s. 123–124.
[2] R.A. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna analiza polityczna, Warszawa 2007, s. 160–170.
[3] R.A. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna..., s. 171.
[4] L. Kolarska-Bobińska, Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, Warszawa 2008, s. 11.
[5] B.R. Barber, Strong Democracy: Participatory, Politics for a New Age, Berkeley 1984.
[6]A. de Tocqueville, Democracy in America, Nowy Jork 2001.
[7] J. Rawls, Liberalizm polityczny, Warszawa 1998, s. 68–69.
[8] Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).
[9] M. Saward, Demokracja, Warszawa 2008, s. 91.
[10] A. Konopelko, Instrumenty demokracji bezpośredniej w Polsce jako jeden z elementów procesu demokratyzacji systemu, w: Â.S. Âskevič (red.), Sistemnaâ transformaciâ obŝestva: istoričeskij opyt, sovremennost’ i perspektivy. Sbornik naučnyh trudov kafedr social’no-gumanitarnyh nauk, Brześć 2009, s. 126.
[11] Stworzone przez R. Dahla pojęcie „poliarchii” oznacza władzę (rządy) wielu/większości (gr. poli – wiele, arche – władza), która ma prawo głosowania i wyrażania poglądów politycznych, a wybrani przedstawiciele kontrolują politykę publiczną.
[12] R. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna..., s. 127.
[13] R. Górski, Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu, Kraków 2007, s. 51–52.
[14] Szerzej zob. M. Marczewska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej, Lublin 2001, s. 31–44.
[15] G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 148.
[16] R. Górski, Bez państwa..., s. 43–48.
[17] J. Cohen, Deliberation and Democratic Legitimacy, w: A. Hamlin, B. Pettit (red.), The Good Polity. Normative Analysis of the State, Oxford 1997.
[18] R. Putnam, Demokracja w działaniu, Kraków 1995, s. 133.
[19] O. Sigg, Political Switzerland, Zurych 1997, s. 19.
[20] K. Zwierzchowski, Amerykańskie instytucje demokracji bezpośredniej, Białystok 2005, s. 94–99.
[21] A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 282.
[22] D. Zovatto, La practica general de las instituciones de democracia directa en America Latina. Un balanca comparado: 1978–2000, w: H.A. Concha Cantu (red.), El sistema representativo y la democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Meksyk 2002.
[23] Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Rocke, Participatory Budgeting in Europe: Potentials and Challenges, „International Journal of Urban and Regional Research” 2008/1.
[24] D.A. Crocker, Deliberative Participation in Local Development, „Journal of Human Development” 2007/3.
[25] D.A. Crocker, Deliberative...
[26] J. Reykowski, Konflikt i porozumienie. Psychologiczne podstawy demokracji deliberatywnej, Warszawa 2007, s. 14.
[27] Szerzej zob. J. Węgrzecki, Przyszłość demokracji deli-beratywnej, „Athenaeum. Polskie Studia Politologiczne” 2009/22.
[28] J. Habermas, Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej, Warszawa 2007, s. 35–39.
[29] J.S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations, Oxford 2000, s. 31.
[30] Również J. Sroka, Deliberacja i rządzenie wielopasmowe. Teoria i praktyka, Wrocław 2009, s. 82.
[31] A. Gutmann, D. Thompson, Democracy and Disagreement, Cambridge 1996, s. 52–164.
[32] T.G. Grosse, Demokracja na szczeblu lokalnym i regionalnym, w: L. Kolarska-Bobińska (red.), Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, Warszawa 2008, s. 149–150.
[33] T. Schiller, Local. A Global Outlook on Participation, w: J. Lee, B. Kaufmann (red.), Global Citizens in Charge, Seul 2009, s. 246.
[34] A. Konopelko, Wprowadzenie do teorii systemów politycznych, Białystok 2010, s. 56–57.
[35] R. Górski, Bez państwa..., s. 135–141.
[36] G. Sartori, Teoria demokracji..., s. 347.
[37] C. Pateman, Participation and Democratic Theory, Cambridge 1970, s. 42–43.
[38] Por. K.W. Frieske, Fatamorgana deliberacji, wystąpienie na konferencji „Uczestnictwo w dialogu obywatelskim i podejmowaniu decyzji – próba oceny sytuacji w Polsce”, Warszawa 17.02.2009 r.
[39] Za: P. Baciak, Internet – Agora XXI wieku? Rozważania w świetle teorii demokracji deliberatywnej autorstwa Jürgena Habermasa, „Global Media Journal. Polish Edition” 2006/2.
[40] R. Markowski, Innowacje w demokracji, www.samorzad.pap.pl.
[41] National Consumer Council, Deliberative Public Engage-ment, www.ncc.org.uk.