Aby wyjaśnić potrzebę podjęcia tej uchwały oraz jej treści, należy cofnąć się aż do czasów odbudowy powojennej stolicy. 26 października 1945 r. uchwalono – obowiązujący do dziś – dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tzw. dekret warszawski, zwany również dekretem Bieruta. Na jego mocy, wszystkie grunty w Warszawie przeszły na własność gminy, z tym że zgodnie z art. 7 dekretu: dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę złożyć wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy tego gruntu za czynszem symbolicznym (obecnie: użytkowanie wieczyste). Gmina miała obowiązek taki wniosek uwzględnić „jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania” (obecnie: planu miejscowego).
W czasach powojennych normą było wydawanie przez Prezydium Rady Narodowej decyzji odmownych odnośnie wniosków dekretowych, niezależnie od tego, czy przeznaczenie gruntu dawało się pogodzić z planem, czy też nie. Od początku lat 90 ubiegłego wieku dawni właściciele lub ich następcy prawni, a także nabywcy roszczeń dekretowych zaczęli występować o stwierdzenie nieważności tych odmownych decyzji. I w sytuacji wykazania ziszczenia się tzw. przesłanki planistycznej z art. 7 ust. 2 dekretu – oczekiwane decyzje o stwierdzeniu nieważności otrzymywali.
W tym miejscu wspomnieć należy, że obecnie NSA wskazuje na brak legitymacji w postępowaniu dekretowym nabywców roszczeń dekretowych, tak: wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r. sygn.: I OSK 707/20 (Szara 3, 5, 7, 9 oraz Rozbrat 42); I OSK 1717/20 (Czerniakowska 211/213 oraz Szara 1); I OSK 2034/20 (Krakowskie Przedmieście 83); I OSK 2875/20 (Senatorska 7); wyroki NSA z 6 października 2022 r. sygn.: I OSK 999/21 (Twarda 10); I OSK 1578/21 (Twarda 8/12); wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. I OSK 1363/21; I OSK 1180/21; I OSK 1444/21; I OSK 1170/21 (Hoża 25, Hoża 25a, Hoża 23/25); Rzecznik Praw Obywatelskich 6 lutego 2023 r. skierował do NSA pytanie prawne: „Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - KPA w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?”, które nie zostało dotychczas rozpoznane (sygn. I OPS 1/23)
Grunt z budynkiem i lokatorami
W konsekwencji, początkowej praktyki przychylnej właścicielom nieruchomości „odżywały” wnioski dekretowe o przyznanie prawa własności czasowej, które następnie – w oparciu o przepisu dekretu, zobowiązany był rozpatrzeć Prezydent m.st. Warszawy. Prezydent wydawał zatem decyzje związane o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz, obecnie już najczęściej, następców prawnych – spadkobierców dawnych właścicieli lub nabywców roszczeń dekretowych. Następnie, na podstawie tych decyzji, podpisywano z beneficjentami umowy notarialne przeniesienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Jako jednak, że mówimy o centrum Warszawy, często na gruncie tym znajdowały się budynki, które prawnie „wracały” do dawnych właścicieli lub ich następców prawnych w momencie wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnych decyzji odmownych Prezydium Rady Narodowej. Były to tzw. budynki „piątkowe”, od art. 5 dekretu, zgodnie z którym do momentu rozpoznania wniosku dekretowego budynki na gruncie, którego dotyczył wniosek pozostawały własnością dawnych właścicieli (przepis ten przełamywał czasowo zasadę supervicies solo cedit). Zatem, po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do dawnych właścicieli lub ich następców prawnych, „wracała” własność budynku położonego na gruncie warszawskim. Z tym, że budynki te były na moment zwrotu, zamieszkałe przez lokatorów, których wiązały z miastem umowy najmu. Przyjętą wówczas praktyką, wywodzoną z art. 678 par. 1 k.p.c., budynek przekazywany był beneficjentom decyzji wraz z lokatorami.
W kolejnym kroku, beneficjenci często sprzedawali budynek developerowi, ten prowadził w nim remont, a docelowo planował sprzedaż rynkową mieszkań w odrestaurowanym budynku w centrum miasta. Innym skutkiem zwrotu budynków beneficjentom były próby podnoszenia czynszu lokatorom z preferencyjnego czynszu „miejskiego” na czynsz rynkowy. Na przedstawionych polach dochodziło do nadużyć i naruszania praw lokatorów.
W konsekwencji, ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa m.in. przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6, który uprawniał powołaną tą ustawą tzw. komisję weryfikacyjną w szczególności do uchylenia decyzji zwrotowej jeżeli: „wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.”
Norma prawna może dotyczyć sytuacji przed wejściem w życie ustawy
Zaś istotę zagadnienia prawnego w sprawie sygn. I OPS 3/22 stanowiła potrzeba rozstrzygnięcia wątpliwości, czy norma prawna z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. powinna działać wstecz, to znaczy, czy powinna obejmować stany faktyczne – naruszenia prawa lokatorów mające miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Ustawa nie zawiera bowiem odnośnych przepisów wprowadzających oraz przejściowych w tym zakresie. Co do zasady zaś norma prawna obejmuje stany faktyczne istniejące w momencie jej obowiązywania, chyba że ustawodawca jednoznacznie w treści przepisów wprowadza odmienny zakres czasowy stosowania normy wobec określonych w regulacji stanów faktycznych.
Odnosząc się do przełamania zasady działania prawa wstecz, w omawianej uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r. wskazano, że: „Wykładnia prokonstytucyjna art. 30 ust. 1 pkt 6 (….) uzasadnia ponadto wniosek, że treść normy zawartej w tym przepisie mieści się w zakresie, dopuszczalnych i uzasadnionych w demokratycznym państwie prawa, wyjątków od zasady lex retro non agit (…) zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (…).” Za odstąpieniem od zasady nie retroaktywności, która nie ma charakteru absolutnego, przemawia konieczność poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Co jednak powinno mieć miejsce wyjątkowo i musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. III GSK 1540/16). W sytuacji, gdy lokatorzy reprywatyzowanych budynków zostali pozbawieni należytej ochrony prawnej, zaistniała konieczność podjęcia działań nadzwyczajnych zmierzających do ochrony „dóbr bardziej zasługujących na ochronę, aniżeli stabilność decyzji administracyjnych” – tak omawiana uchwała.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 listopada 2008 r. (sygn. Kp 2/08) wskazał na dopuszczalność retroakcji, jeżeli w inny sposób nie da się osiągnąć legitymowanego konstytucyjnie celu ustawodawcy. A celem ustawy z 9 marca 2017 r. jest przecież usuwanie skutków decyzji reprywatyzacyjnych. Treść ustawy przemawia za uznaniem, że w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 dopuszczalne jest odstąpienie od zasady lex retro non agit. Jak podsumował NSA w uchwale z 11 stycznia 2024 r.: „Przepis ten jest przepisem rangi ustawowej, który nie jest przepisem prawa karnego ani prawa daninowego. Jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Wobec tych wartości muszą ustąpić rozumiana formalistycznie zasada pewności obrotu prawnego oraz zasada swobody działalności gospodarczej (…).”
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów udzielił pozytywnej odpowiedzi na przedstawione mu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne.
Zofia Gajewska, adwokat, partner Kancelarii Dubois i wspólnicy, pełnomocnik m.st. Warszawy w sprawie o sygn. I OPS 3/22
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.