Bezumowne korzystanie z gruntu przez radnego

W listopadzie 2024 r. Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Tadeusza R., który niezgodnie z prawem łączył zasiadanie w radzie z wykorzystywaniem mienia gminy w swoim gospodarstwie rolnym. Zobowiązała jednocześnie przewodniczącego rady, by powiadomił o tym fakcie radnego, wojewodę oraz komisarza wyborczego.

Obowiązek wyzbycia się gruntu po objęciu mandatu

Radny miejski odwołał się do WSA w Opolu. Ten potwierdził ustalenia rady, że skarżący prowadził gospodarstwo rolne z wykorzystaniem nieruchomości gminnej po złożeniu ślubowania i przystąpieniu do wykonywania mandatu radnego (art. 23a ust. 1 u.s.g.). Zwrócił uwagę, że radnemu nie udało się skutecznie wykazać przed sądem cywilnym, że przedmiotową działkę zasiedział (sprawa jest na etapie postępowania kasacyjnego). To oznacza, że nadal stanowi ona własność gminy w posiadaniu radnego. Nie było sporne, że radny korzysta z tej działki w swoim gospodarstwie rolnym, odprowadza od niej podatek rolny i otrzymuje dopłaty z ARiMR. Charakteru korzystania z nieruchomości nie zmieniał fakt, że radny po wszczęciu sprawy zapłacił gminie opłatę za korzystanie z jej gruntu.

Czytaj też w LEX: Wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej określonego rodzaju >

WSA podkreślił, że obowiązkiem radnego, o którym został pouczony, było wyzbycie się posiadania gruntu włączonego do zasobu prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, przed upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia złożenia ślubowania. Skoro tak się nie stało, jego mandat wygasł z mocy art. 24f ust. 1 u.s.g., a rada tylko ten fakt potwierdziła.

Odnosząc się do zarzutów Tadeusza R. o charakterze prowadzonej działalności, sąd wyjaśnił, że liczy się ocena obiektywna - jeśli tylko dana działalność może przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana jako działalność gospodarcza. Nie ma więc znaczenia, że gospodarstwo rolne skarżącego jest deficytowe i jego działalność ma raczej charakter hobbystyczny.

Zobacz też w LEX: Nie tylko prawa, czyli obowiązki radnego >

Przeczytaj także: NSA: Wniosek o urlop bezpłatny to nie zrzeczenie mandatu radnego

Radny bronił się, że działkę miał od 30 lat

Wyjaśnienia sądu I instancji poirytowały radnego. Odwołał się do NSA. Podkreślał, że wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości na ponad 30 lata przed objęciem mandatu radnego i obecnie nie posiada owej nieruchomości, gdyż przekazał ją synowi. Trudno też mówić, by był w uprzywilejowanej sytuacji, skoro trwa ona już blisko trzy dekady.

Czytaj też w LEX: Przepisy antykorupcyjne dotyczące samorządu terytorialnego >

Sąd kasacyjny przypomniał, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Skutkiem naruszenia tego zakazu jest utrata mandatu z mocy prawa - art. 383 par 1 pkt 5 k.w. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi jednak poprzedzić staranne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że mandat faktycznie wygasł.

Jak wynikało z akt sprawy, radny korzystał z nieruchomości stanowiącej własność gminy, w której sprawował mandat, w okresie nieprzekraczającym trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania, i nie zrezygnował z jej wykorzystywania. Co ważne, zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Nie budziło przy tym najmniejszej wątpliwości sądu, że prowadzenie przez rolnika gospodarstwa rolnego ukierunkowanego generalnie na uzyskanie dochodu, choćby w danym roku go nie przyniosło, stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy Prawa przedsiębiorców. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne jest natomiast przedsiębiorcą.

Zobacz też szkolenie online w LEX: Jak nie stracić mandatu? Czyli radny nie wszystko czynić może >

Skutki bezumownego użytkowania działki

NSA stwierdził, że WSA w sposób bezsporny potwierdził ustalenia rady, że działka gminna była przez powoda wykorzystywana w działalności rolniczej w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Zbierał z niej plony i uzyskiwał dopłaty rolnicze. Trudno uznać, że było to poboczne zajęcie skarżącego, którym zajmował się wyłącznie dorywczo i bez określonych planów gospodarczych.

Sąd stwierdził, że sytuacja, w której radny korzysta bezumownie z nieruchomości gminy oznacza, że korzyści finansowe z takiego mienia komunalnego przysługują tylko takiemu radnego, ze szkodą dla interesu gminy jako właściciela. Bezumowność bowiem, oznacza nie tylko, że czas korzystania z cudzego mienia nie został określony, ale przede wszystkim, że nie umówiono się co do warunków finansowych. Gmina nie może zatem sama korzystać z takiego gruntu, jak też oddać go w odpłatne władanie osobie trzeciej.

Nie ma więc znaczenia, że po wszczęciu postępowania Tadeusz R. dobrowolnie zapłacił gminie za bezumowne korzystanie z działki za relatywnie krótki okres jej wykorzystywania, w sytuacji gdy korzystał z działki już blisko trzy dekady.

Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Skutki wykorzystania przez radnego mienia komunalnego >

Ważny termin uchwały o wygaśnięciu mandatu

Jako niezasadny NSA ocenił też zarzut przekroczenia przez radę terminu na podjęcie uchwały w tym przedmiocie. Wprawdzie zgodnie z 383 par 6 kodeksu wyborczego, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały w ciągu miesiąca od stwierdzenia, że radny nie zrzekł się funkcji lub nie zaprzestał prowadzenia działalności w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, to jednak termin ten nie ma charakteru materialnego i jego upływ nie skutkuje pozbawieniem rady możliwości jej podjęcia.

Sąd podkreślił, że dopóki organ nadzoru nie skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych do wydania zarządzenia zastępczego zastępującego brak uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, dopóty organ stanowiący ma prawo do jej podjęcia. NSA oddalił skargę.

Wyrok NSA z 3 września 2025 r., sygn. III OSK 757/25

Polecamy też szkolenia online w LEX:

Radny niekoniecznie bezradny, czyli prawa radnego >

Ochrona danych osobowych w pracy radnych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw >

Skargi i wnioski w działalności rady gminy/powiatu i sejmiku województwa >