Udostępnianie informacji publicznych odbywa się w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje szerokie uprawnienia. Zasadą jest, że taka informacja udostępniana jest przez zobowiązane do tego podmioty, poprzez jej zamieszczenie (opublikowanie) w Biuletynie Informacji Publicznej. Ustawa przewiduje ponadto, że informacja publiczna może być udzielona na wniosek. I właśnie ten wnioskowy tryb zaczyna sprawiać jednostkom samorządu terytorialnego coraz większe problemy.
Zwierzchnik narodu pyta urzędowo
Urzędy gmin, czy starostwa powiatowe są – coraz częściej – zasypywane wnioskami osób o nieustalonej tożsamości, z anonimowych adresów email, dotyczącymi szerokiego zakresu spraw. Począwszy od pytań o to, ile kosztowały kwiaty wykorzystane podczas oficjalnych uroczystości, ile ciasta zamówiono na sesję rady powiatu, poprzez dane dotyczące tego ile środków wydano na delegacje poszczególnych pracowników, po wnioski o udostępnienie licznych decyzji, które wymagają zanonimizowania przez konkretny wydział. Bywa, że gminy i starostwa otrzymują setki takich wniosków tygodniowo.
- Ci, którzy zasypują urzędy wnioskami o udzielenie informacji publicznej w tradycyjnej papierowej formie, mają nawet swoje pieczątki „Zwierzchnik narodu”, „Reprezentant Siły Wyższej” i te osoby są w jakiś sposób identyfikowalne. Ale jest cała grupa wnioskodawców, którzy piszą z anonimowych adresów mailowych, o których nic nie wiemy. Podpisują się Batman, Czerwony Kapturek, Supermen, wymieniać można by długo, bo to cały katalog postaci baśniowych i filmowych. Urzędy muszą te wnioski rozpatrzeć w ciągu 14 dni, bo w przeciwnym razie narażą się na bezczynność – mówi Patrycja Grebla - Tarasek, radca prawny, ekspert Związku Powiatów Polskich.
- Sytuacja wygląda tak, ,że mogę żądać dowolnych danych o czymkolwiek, nie identyfikując się i posługując się anonimowymi adresami mailowymi – przekonuje Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich. Podaje przykład praktyki państw skandynawskich, gdzie przejrzystość życia, nie tylko publicznego, jest znacznie większa, łącznie z dostępem do danych o zarobkach poszczególnych osób. - W tych państwach też był okres, kiedy wszystkie te dane można było uzyskać anonimowo, ale w związku z nadużyciami wprowadzono zasadę, że te wszystkie dane są dostępne, ale trzeba się zidentyfikować – przekonuje.
Zobacz procedurę: Udostępnienie informacji publicznej na wniosek >
Polskie przepisy dopuszczają anonimy
Od uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej upłynęło już przeszło 20 lat. W tym czasie zmieniło się otoczenie prawne i dostępne możliwości techniczne. A ustawa nie zawiera w zasadzie żadnych przepisów, które określałyby wymagania formalne wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Stanowisko takie potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 czerwca 2023 r. sąd wskazał, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej w zasadzie nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. „Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej” (sygn. akt II SAB/Łd 124/22).
A skoro w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, w szczególności nie istnieje ani konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, ani też wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego w otrzymaniu informacji, to – jak wynika z wyroku WSA w Gdańsku z 25 stycznia 2024 r. (sygn.. akt III SAB/Gd 234/23) „jako wniosek trzeba traktować również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną”.
Zobacz procedurę: Odmowa udostępnienia informacji publicznej na wniosek >
Również w ocenie WSA w Poznaniu wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. „Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach u.d.i.p. brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej” – podkreśla WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 160/23).
Zobacz też procedurę: Postępowanie odwoławcze w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej >
AI może sparaliżować urząd
Dyskusję o potrzebie zmian ustawy złożył do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego Związek Powiatów Polskich. Zdaniem organizacji, niezbędnym jest wprowadzenie obowiązku zidentyfikowania się osoby występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w przypadku składania wniosku w postaci elektronicznej niezbędne byłoby posłużenie się jednym z uznanych przez prawo sposobów identyfikacji elektronicznej (podpis kwalifikowany, podpis zaufany, itd.).
- Ustawa o dostępie do informacji publicznej powstała w czasie, gdy porozumiewanie się na odległość nie było tak popularne jak obecnie. Brakuje w efekcie przepisów regulujących ten obszar – zwłaszcza w sytuacji nadmiernego konserwatyzmu sądów administracyjnych – wskazuje w stanowisku ZPP.
Przedstawiciele powiatu wskazują, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zakwalifikowanie przesłanego pocztą elektroniczną wniosku jako spam (chociażby z tego powodu, że użyty adres/serwer jest rozpoznany przez serwery dostawcy usług informatycznych jako znajdujący się na czarnej liście) nie zwalnia urzędu z zarzutu bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. W ocenie ZPP należy przesądzić jednoznacznie, że wnioski elektroniczne mogą być składane jedynie w sposób umożliwiający uzyskanie zwrotnie UPO. Dopiero otrzymanie UPO przez wnioskodawcę uprawniałoby go do przyjęcia, że wniosek jest prawidłowo doręczony.
Mec. Grebla- Tarasek wskazuje jeszcze jeden powód, dla którego należy rozpocząć dyskusję nad zmianą przepisów. Problemem jest np. rozstrzygnięcie czy ochrona prywatności uzasadnia udostępnienie całości decyzji. Przykładowo: projekt budowlany prywatnego domu jest integralną częścią pozwolenia na budowę i jako taki podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. O ile w 2001 r. niosło to za sobą ograniczone ryzyko – ze względu na papierową postać projektu budowlanego, to wraz z elektronizacją procesu inwestycyjnego niesie ryzyko znacznie większe.
- Anonimowa osoba będzie mogła pozyskać masowo projekty budowlane domów i wykorzystać je w dowolny sposób. Stąd też uważamy, że na poziomie ustawowym należy jednoznacznie przesądzić zakres udostępniania decyzji administracyjnych – wskazuje ekspert ZPP.
Zwraca też uwagę, że konieczność udzielania odpowiedzi na wszystkie anonimowe wnioski nie tylko dezorganizuje w coraz większym stopniu pracę urzędów, ale stwarza też zagrożenie z punktu widzenia cyberbezpieczeństwa.
– Przy dzisiejszych możliwościach technicznych nie stanowi żadnego problemu napisanie bota, który zasypie dowolny urząd liczbą wniosków o dostęp do informacji publicznej, przekraczającą możliwość ich obsłużenia. Można wykorzystać sztuczną inteligencję w ten sposób, że będzie skanowała strony BIP urzędu i kierowała codziennie setkę wniosków o zapytanie do urzędu, na które - co podkreślam - organ mówi odpowiedzieć – wskazuje Patrycja Grebla-Tarasek.
MSWiA sceptyczne co do zmian
Temat wstępnie podniesiono na ostatnim posiedzeniu zespołu ds. administracji publicznej i bezpieczeństwa obywateli KWRiST. Zmiana przepisów nie będzie jednak łatwym zadaniem. Po pierwsze dlatego, że każda ingerencja, każde uszczegółowienie zasad wnioskowania o informację publiczną, może zostać odebrane jako próba ograniczenia praw obywatelskich.
- To jest prawo obywatela do informacji i jeżeli zaczniemy utrudniać korzystanie z tego prawa, obwarowywać je różnego typu wymaganiami związanymi ze złożeniem wniosku, to będziemy mieli do czynienia z sytuacją, że opinia publiczna będzie twierdzić, że to jest utrudnianie korzystania z praw obywatelskich – uważa Grzegorz Ziomek, dyrektor Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.
- My nie chcemy ograniczać praw obywatelskich – ripostował Grzegorz Kubalski, dodając, że cały spór sprowadza się do tego, jak wszyscy traktujemy Państwo. – Czy traktujemy je jak wrogiego Lewiatana, któremu obywatel musi wydzierać informacje publiczną, stosując metody z wojny podjazdowej, czy raczej traktujemy Państwo jako wspólne dobro, ale i wspólny obowiązek, co oznacza, że mamy prawa obywatelskie, możemy z nich korzystać, ale korzystamy z nich w sposób odpowiedzialny. To znaczy, jeżeli chcę dostać określone informacje od administracji publicznej, to, mam prawo je uzyskać, ale mam obowiązek się zidentyfikować, że to ja proszę o te dane.
Także dr hab. Marlena Sakowska-Baryła, profesor Uniwersytetu Łódzkiego, radczyni prawna, partnerka w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelarii Radców Prawnych uważa, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga bardzo gruntownych zmian. Nie tylko z powodów poniesionych przez Związek Powiatów Polskich, ale przede wszystkim z powodu jej niezgodności z przepisami RODO.
Czytaj też w LEX: Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych >
Także dr hab. Marlena Sakowska-Baryła, profesor Uniwersytetu Łódzkiego, radczyni prawna, partnerka w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelarii Radców Prawnych uważa, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga bardzo gruntownych zmian. Nie tylko z powodów poniesionych przez Związek Powiatów Polskich, ale przede wszystkim z jej niezgodności z przepisami RODO.
- Ustawa nie tylko nie precyzuje nawet formy wniosku o dostęp do informacji publicznej, stąd pojawiają się pytania dotyczące jego składania, treści i związanych z tym wątków, ale problem jest przede wszystkim to, że jej przepisy nie określają dokładnie, jakie obowiązki ma podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Ta ustawa wymaga bardzo głębokich zmian, bo nieprecyzyjne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są utrudnieniem i dla organu i dla obywatela – mówi dr hab. Marlena Sakowska-Baryła.
Zobacz też linię orzeczniczą: Wymóg braku anonimowości wniosku o udostępnienie informacji publicznej >
