Monika Sewastianowicz: Czy przepisy o dostępie do informacji publicznej są na tyle jasne, że nie przysparzają trudności osobie, która chciałaby taką informację uzyskać?
Marlena Sakowska-Baryła: Niestety przepisy te nie są jasne, a przez to mamy wiele problemów z ich stosowaniem. Jednym z głównych problemów ustawy są niepełne procedury - sporo kwestii rozstrzyganych jest na podstawie utrwalonego orzecznictwa i pewnego nawyknienia organów – praktyki dość powszechnie akceptowalnej, ale nieopisanej w samej ustawie. Problem przede wszystkim w tym, że jej przepisy nie określają precyzyjnie, jakie obowiązki ma podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, co więcej z przepisów tego aktu wcale nie wynika precyzyjnie, kto należy do grupy takich podmiotów. Ich katalog bowiem jest otwarty i obok takich, które w sposób oczywisty są do niego zaliczane, cyklicznie na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych dokooptowane są jakieś nowe kategorie podmiotów. W ostatnim czasie orzecznictwo przesądziło, że do takich „ogólnie” zobowiązanych należą fundacje, choć przez długi czas, w powszechnym przekonaniu fundacje stosowały UDIP tylko w zakresie realizowanych zadań publicznych finansowanych z publicznych środków.
Na pierwszy rzut oka, wydaje się, że dostęp do informacji publicznej sprowadza się do prostego dylematu: albo otrzymam informację, albo nie. Jednak, kiedy przyjrzymy się temu bliżej, zauważymy, że jest wiele przypadków, w których postępowanie kończy się brakiem satysfakcji ze strony wnioskodawcy. Żądana informacja nie jest jemu udostępniana, postępowanie wnioskowe kończy się negatywnie, ale z przepisów nie wynika, jak powinien się zachować adresat wniosku, gdy informacji nie ma, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym, gdy informacja objęta żądaniem nie jest informacją publiczną, gdy tryb uzyskania informacji jest inny niż określone w UDIP. Tymczasem w przypadku skargi na bezczynność punktem odniesienia sądów administracyjnych są schematy działania opisane w orzecznictwie, a nie procedury określone w przepisach prawa. Jak to często jest wskazywane w piśmiennictwie, postępowanie dostępowe jest odformalizowane, jednak na tym tle zaskakujące być może, że takie swego rodzaju formalizm wprowadza się do systemu niejako „tylnymi drzwiami” przez wyznaczanie procedur poprzez działania orzecznictwa i wyraźnie ryzujące się oczekiwanie po stronie sądów, że podmioty zobowiązane mają stosować się do procedur ukształtowanych w orzecznictwie, choć o wielu z nich nie ma mowy w ustawie.
Czytaj w LEX: Ustawa o dostępie do informacji publicznej w praktyce sędziego >
Czyli ustawa nie zawiera regulacji dotyczących podstawowych kwestii?
Po części niestety tak jest, ustawa nie precyzuje nawet formy wniosku o dostęp do informacji publicznej, stąd pojawiają się pytania dotyczące jego składania, treści i związanych z tym wątków.
Czytaj w LEX: Praktyka udostępniania informacji publicznej >
Zobacz również: Dostęp do informacji publicznej skłania do nadużycia prawa
To może powinna powstać nowa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która precyzuje te wszystkie kwestie?
Myślę, że nie tyle nowa ustawa, co nowelizacja obecnej byłaby wystarczająca. W wielu kwestiach wystarczyłoby skorzystać z gotowych rozwiązań wypracowanych przez orzecznictwo. Prosty zabieg mógłby polegać np. na zmianie w art. 13 pojęcia "udostępnienia" na "rozpatrzenie". Jasne byłoby wówczas, jak ma kończyć się postępowanie, bo obecnie bywa z tym problem. Przepis powinien – moim zdaniem – w sposób klarowny zobowiązywać organ do odpowiedzi na wniosek, czyli do jego rozpatrzenia.
Zobacz procedurę w LEX: Termin udostępnienia informacji publicznej i jego przedłużenie >
Nie możemy też zapominać, że w Trybunale Konstytucyjnym znajduje się wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego o stwierdzenie niekonstytucyjności kluczowych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to znak, że dyskusja na ten temat jest nadal otwarta. Na razie sprawa jest nierozstrzygnięta - 15 grudnia 2021 r. rozprawę odroczono bezterminowo.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Wymogi pisma informującego osobę żądającą udostępnienia informacji publicznej o tym, że adresat wniosku nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej >
Czy doprecyzowanie przepisów byłoby korzystne dla organu administracji, obywatela, czy może obu stron?
Jestem przekonana, że dla obu stron, choć oczywiście diabeł tkwi w szczegółach. Z jednej strony, doprecyzowanie pozwoliłoby uniknąć wielu niejasności, ale z drugiej pewien poziom ogólności ustawy niekiedy bywa jej siłą. Czasami jednak wahadło wychyla się nie w tym kierunku, w jakim powinno – wiele interpretacji zmierza np. do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Z orzecznictwa wyrosły nam takie kategorie jak dokument wewnętrzny, informacja prywatna, informacja techniczna, materiał roboczy. Wszystko to są kategorie, które zmierzają do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ale powstają one na podstawie mechanizmów pozaustawowych. Z drugiej strony mamy wręcz ponad miarę rozciągnięty dostęp do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Nie jestem przekonana, że rzeczywiście w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest udostępnianie informacji w postaci kopii CV takiej osoby, kopii jej dyplomu czy legitymacji, informacji o liczbie dni urlopu wypoczynkowego pozostałych do wykorzystania w danym roku, kopii umowy o pracę, itd.
Czytaj w LEX: Udostępnianie informacji o wysokości wynagrodzeń osób zatrudnionych w jednostkach publicznych >
Często zdarza się, że organy traktują wskazanie na „dokument wewnętrzny” jako pretekst do nieudostępniania informacji?
Zdarza się, że odmawiają udzielenia informacji, powołując się na „dokument wewnętrzny” w bardzo różnych kontekstach bardziej lub mniej zasadnie. I choć jest to pojęcie utarte w orzecznictwie, to przez jego brak w ustawie, nie dziwi reakcja obywateli, którzy próbują podważyć rozstrzygnięcie organu. Orzecznictwo przy tym znacznie rozszerzyło sposób rozumienia tego terminu i obecnie mianem „dokumentu wewnętrznego” określa się wiele różnorodnych dokumentów i informacji, eliminując lub przynajmniej na pewien czas odsuwając obowiązek zapewnienia do nich dostępu, bo dość często sprawy tego rodzaju w drodze skargi na bezczynność trafiają pod rozstrzygnięcie sądów administracyjnych.
Zobacz linie orzecznicze w LEX:
- Ujawnienie stanu majątkowego osoby w kontekście jej dóbr osobistych >
- Ograniczenie dostępu do informacji publicznej - projektu budowlanego będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na jego budowę – ze względu na prywatność osoby fizycznej >
- Status przedsiębiorcy, którego dotyczy utajniona informacja w postępowaniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej >
Sama często spotykam się z sytuacją, że organy administracji korzystają z każdego pretekstu, aby nie udostępnić informacji. A to pytanie jest nieprecyzyjne, a to dokument jest techniczny, albo moje ulubione - tajemnica przedsiębiorstwa, np. w umowach z ekspertami tworzącymi podstawę programową lub TVP…
Tu znów mamy ten sam problem – w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest mowa o tajemnicy przedsiębiorcy, która nigdzie nie jest zdefiniowana. Tymczasem już na etapie działań legislacyjnych można by się pokusić o sięgnięcie do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ustawy o finansach publicznych – gdzie mowa o tajemnicy przedsiębiorstwa i odesłać do przynajmniej odpowiedniego stosowania. W UDIP brak tego rodzaju odesłania, więc od lat sądy rekonstruują definicję tego pojęcia w sposób mniej lub bardziej odpowiadający zdefiniowanej tajemnicy przedsiębiorstwa, dochodząc przy tym do niejednolitych wniosków, bo pojęcia te mogą, ale nie muszą być uważane za tożsame.
Czytaj w LEX: Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa >
Problemem jest też brak spójności z przepisami RODO. Administratorzy muszą sami określać, jaki jest zakres pojęcia prywatność, kto jest osobą pełniącą funkcję publiczną oraz jakie informacje o osobach fizycznych można udostępnić. Konieczne jest też każdorazowe określenie, czy mają do czynienia z niezbędnością przetwarzania danych ze względu na cel przetwarzania. To jest obecnie proceduralnie bardzo skomplikowane, bo nie jest do końca jasne, jak mają do siebie nawiązywać procedury z zakresu ochrony danych osobowych i procedur dostępu do informacji publicznej.
Czytaj w LEX: Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych >
Na przykład?
Jest tak, że kiedy ktoś składa wniosek o dostęp do informacji publicznej, uruchamiamy procedurę z ustawy o dostępie do informacji publicznej - na tę procedurę nakładają się jednak różne inne, choćby wymogi wynikające z RODO, w tym m.in. możliwość żądania osoby, której dane dotyczą, by wykonano jej prawa z Rozdziału III RODO, możliwość złożenia przez taką osobę skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Warto wyjaśnić, że taką osobą, której dane dotyczą, może być i wnioskodawca, i pełnomocnik wnioskodawcy, i osoba, o której informacje znajdują się w informacji podlegającej udostępnieniu, i wiele innych osób. Brakuje jasnych regulacji, jak ma wyglądać relacja pomiędzy tymi procedurami. Zdarza się np., że osoba, której dane mają być udostępnione, zgłasza sprzeciw wobec przetwarzania tych danych, trudno powiedzieć, jak to działa na postępowanie dostępowe. Procedury z RODO i z UDIP są współstosowane, a więc te same podmioty muszą realizować je niejako równolegle.
Zobacz nagranie szkolenia w LEX: Ochrona danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne >
Czyli taką osobę, której dane dotyczą, trzeba poinformować o tym, że udostępnia się jej dane w trybie dostępu do informacji publicznej?
Wygląda na to, że niekoniecznie na etapie złożenia konkretnego wniosku – niemniej, choć takie osoby nie są informowane oficjalnie, to zwykle o tym wiedzą, bo wniosek trafia często do osób bezpośrednio zaangażowanych w sprawę, często także wtedy, gdy bezpośrednio ich dotyczy. Interesującym przykładem niefortunnego styku proceduralnego UDIP i RODO jest sprawa list poparcia do KRS, która pokazała problem związanego z wprowadzaniem procedur ochrony danych osobowych do postępowania dostępowego, choć – jak się wydaje – od początku było jasne, że listy poparcia do KRS ze względu na swój charakter stanowiły informację publiczną.
Prawa osób, których dane dotyczą, które są bardzo rozbudowane na gruncie RODO. Często realizacja tych uprawnień jest irracjonalnie trudna do harmonijnego wykonania wespół z dostępem do informacji publicznej. Na poziomie deklaratywnym, wynikającym z motywów RODO i artykułu 86 tego aktu, wydaje się, że te dwa elementy da się pogodzić. W obecnym stanie prawnym, jednak, nie mamy wystarczających przepisów krajowych, które by to umożliwiły. Dlatego też, dokonując oceny prawnej i interpretacji, musimy przyjmować, że obecne przepisy są tymi, które zapewniają tę zgodność. Skutkiem tego, u dwóch różnych administratorów nawet przy wykonywaniu takich samych czynności, wynik ustaleń może być inny. Gdy opieramy się na klauzulach generalnych, takich jak "interes publiczny" czy "zadanie wykonywane w interesie publicznym", ocena ta może być różna, zależnie od podmiotu, który ją wykonuje. Właśnie dlatego tak ważne jest zdefiniowanie osoby pełniącej funkcję publiczną i przesądzenie o kwestiach nakładających się na siebie procedur.
Sprawdź w LEX: Czy korespondencja z wykonawcą po otwarciu ofert podlega publikacji w trybie dostępu do informacji publicznej? >
Po to, żeby urzędnik wiedział, że może chodzić o niego?
Tak, to też. W firmach prywatnych każdy wie, jakie informacje o nim będą mogły zostać udostępnione – np., że jego zdjęcie, stanowisko i adres mailowy jest publikowany na stronie firmy. Osoby zatrudniające się w szkołach lub urzędach często nie zdają sobie sprawy, czy są, czy nie są osobą pełniącą funkcję publiczną, bo jest to ocenianie w konkretnym przypadku, w zależności od przyznanych kompetencji i wykonywanych zadań. Osoba taka zwykle nie wie także jak wiele danych na jej temat może podlegać udostępnieniu, bo nie do końca wiadomo, które z informacji o niej zaklasyfikowane zostanie jako informacje o osobie pełniącej funkcję publiczną związane z tą funkcją. Ta niepewność prowadzi do sytuacji, w której każdy przypadek jest rozpatrywany indywidualnie, co jest nie tylko czasochłonne, ale również stwarza ryzyko nierównego traktowania podobnych spraw. Rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie przepisów, które choćby kierunkowo określają, kto jest osobą pełniącą funkcję publiczną i jakie informacje mogą zostać udostępnione.
Czytaj w LEX: Działalność JST na profilach w mediach społecznościowych - aspekty prawne >
Ale z drugiej strony szeroki katalog podmiotowy i przedmiotowy w tej materii to gwarancja przejrzystości działania władzy publicznej. Na przykład dostęp do CV urzędnika pozwala zweryfikować, czy ma wymagane kwalifikacje do pracy i pomóc w zapobieganiu przypadkom nepotyzmu…
Oczywiście stworzenie nowych przepisów wymagałoby zrównoważenia prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne z prawem społeczeństwa do informacji. Osobiście jednak nie uważam, że poznanie czyjegoś CV, czy tego, ile urzędnikowi zostało jeszcze niewykorzystanego urlopu, pomagało w zapobieganiu nepotyzmowi. W przeciwieństwie do informacji o zarobkach czy decyzjach podejmowanych na stanowisku, te szczegóły są często związane z faktem bycia pracownikiem i uprawnieniami pracowniczymi, które z – w zakresie wychodzącym poza pragmatyki służbowe – mają charakter uniwersalny.
Warto się nad tą kwestią pochylić jak najszybciej, bo od 1 stycznia 2024 roku wchodzą w życie przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące jawnego rejestru umów, który będzie wymagał informowania o wszystkich umowach o pracę zawartych od tej daty. Te zmiany budzą wiele wątpliwości, między innymi ze względu na fakt, że nie jest jasne, które umowy tam ujawniać i czy wpisy do rejestru będą kiedykolwiek usuwane. To oczywiste, że osoby pracujące w sektorze publicznym powinny być świadome, że informacje o nich będą w znacznej mierze publiczne, istnieje jednak różnica między jawnością a powszechną dostępnością ich danych.
Zobacz procedurę w LEX: Badanie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej >
Marlena Sakowska-Baryła, doktor habilitowana nauk prawnych, radca prawny i partnerka w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelarii Radców Prawnych Sp.p., wiceprezeska SBC Inspektor Sp. z o.o. oraz redaktor naczelna kwartalnika „ABI Expert”, członkini kadry naukowej Instytutu Prawa Nowych Technologii i Ochrony Danych Osobowych na Uczelni Łazarskiego
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
