Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) takiej jednak regulacji nie zawiera.
Przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) reguluje różne sytuacje. Każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi więc odrębną przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. Stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przy tym przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie nie pozostaje w żadnym związku, a tym samym wcale nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej, działający z upoważnienia wójta gminy przyznał wnioskodawcy zasiłek stały. Następnie organ ten uchylił decyzję w części. W uzasadnieniu organ wskazał, że został powiadomiony przez wnioskodawcę o przyznaniu mu świadczenia emerytalnego. Oznaczało to, że sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie z uwagi na pozyskanie własnych dochodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania skarżącego, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję SKO oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazując, iż najistotniejszą kwestią była ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Ustawodawca świadomie posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla"; oznacza to, że zarówno zmiana jak i uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że taka decyzja wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Z uwagi na konstytutywność takich decyzji, mogą one wywierać skutki tylko i wyłącznie ex nunc, czyli na przyszłość. WSA uznał, że decyzja kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej mogła mieć wyłącznie charakter konstytutywny i jako taka, zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku stałego w okresie po jej wydaniu. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), a tym samym naruszyły prawo materialne.
Zdaniem NSA, WSA zasadnie przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) takiej jednak regulacji nie zawiera. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość.
Ponadto w opinii NSA, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) reguluje różne sytuacje. Każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi więc odrębną przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. Stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przy tym przesłanka zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie nie pozostaje w żadnym związku, a tym samym wcale nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
(I OSK 654/10)
Opracowanie: Anna Dudrewicz,
Opublikowano: www.samorzad.lex.pl