Joanna Wegner-Kowalska

Europejska współpraca administracyjna w projekcie reformy kodeksu postępowania administracyjnego

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przegląd Sądowy 2016/6>>

W prawie unijnym obowiązek współdziałania między organami administracji unijnej i organami państw członkowskich UE jest powinnością traktatową, uregulowaną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej . Przepis ten statuuje zasadę lojalnej współpracy w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, uznawaną w doktrynie za jeden z podstawowych komponentów prawa unijnego . Zgodnie z art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej współpraca administracyjna sta-nowi sferę kompetencji koordynujących, wspierających i uzupełniających. W Traktacie z Lizbony przewidziano odrębny tytuł XXIV „Współpraca administracyjna”, zawierający art. 197 zawężający obowiązek współpracy wyłącznie do obszaru skutecznego wdrażania prawa unijnego przez państwa członkowskie . W nauce podkreśla się, że to państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za organizowanie i podejmowanie współpracy administracyjnej, a w ust. 2 art. 197 TFUE wskazano tylko przykładowe formy współpracy . Unii pozostawiono natomiast wsparcie dla tych działań w postaci wymiany informacji, urzędników i opracowania programów szkoleń, jak i kreowania kultury administrowania. Treść art. 197 sugeruje, że w tym zakresie, z jednej strony, korzystanie ze wsparcia unijnego nie jest obligatoryjne, a z drugiej strony – brakuje jakichkolwiek kompetencji prawotwórczych dla organów unijnych. Natomiast pewne obowiązki w obszarze podejmowania współpracy mogą wynikać z norm stanowionych w tych obszarach, w których UE posiada kompe-tencje prawodawcze . W krajowej literaturze zwrócono uwagę na to, że niezależnie od charakteru kompetencji unijnych (wyłącznych, dzielonych czy koordynujących), kwestia współpracy admini-stracyjnej, podobnie jak i innych instytucji proceduralnych, podlega unormowaniu przez prawo unijne, ograniczając w tym zakresie swobodę proceduralną państw członkowskich .

1. Uwagi prawnoporównawcze
W ustawodawstwie niektórych państw członkowskich UE, np. Włoch, Niemiec, Portugalii, Hiszpanii czy Węgier, można zaobserwować tendencję do regulowania instytucji współdziałania między organami administracji państw członkowskich i między nimi a między organami administracji unijnej. Spełnianie bowiem wskazanego obowiązku traktatowego wymaga, jak zauważył G. Sydow, odpowiednich ram instytucjonalnych oraz właściwego ukształtowania służby publicznej z perspektywy obsady personalnej. Cechująca prawo unijne wielopłaszczyznowość powoduje, że współdziałanie jest zróżnicowane, gdy chodzi o jego źródła. Przybiera także rozmaite formy, definiowane przede wszystkim przez przepisy prawa wtórnego .
Zdaniem T. von Danwitza, obowiązki współpracy, inaczej zwane kooperacyjnymi (niem. Kooperationspflichten), mogą przybierać dwojaki charakter – wertykalny (niem. vertikale Kooperation), jeżeli wiążą w relacjach między państwami człon-kowskimi i Komisją Europejską (dalej jako Komisja), oraz horyzontalny (niem. horizontale Kooperation), jeżeli zachodzą między organami państw członkowskich między sobą . Wymieniony autor zauważył też, że samo pojęcie współpracy jawi się jako niejednoznaczne; dla jego oznaczenia są używane różne określenia, jak „administracja wielopoziomowa” (niem. Mehr-
ebenenverwaltung), „związek administracyjny” (niem. Verwaltungsverbund), „wspólnota administracyjna” (niem. Verwal-tungsgemeinschaft) czy „administracja mieszana” (niem. Mischverwaltung) .
Wykonywanie obowiązku współpracy – jak podkreślił J. Schwarze – stanowi jeden z elementów wewnątrzunijnej praktyki administracyjnej, opartej na relacjach wewnątrzadministracyjnych (ang. intra-administrative relations) . W nauce przeważa stanowisko, zgodnie z którym współcześnie możemy mówić o ukształtowaniu się prawa współpracy administracyjnej (niem. Kooperationsverwaltungsrecht), ujmowanego jako trzecia kategoria unijnego prawa administracyjnego – obok administracyjnego prawa unijnego odnoszącego skutek bezpośredni i pośredni . Należy dodać, że współpraca stanowi płaszczyznę kształtowania się układu przestrzennego (sieciowego) w aktywności organów administracji. Wyraża – przynajmniej częściowo – rezygnację z układów władczych, opartych na stosunku top-down. Na te aspekty funkcjonowania administracji zwróciła uwagę m.in. O. Lobel, która podkreśliła, że ścisła współpraca międzynarodowa w wybranych problemach, jak ochrona środowiska czy zdrowia, stanowi cechę współczesnej administracji .
Organami zobligowanymi do współpracy są zarówno organy administracji unijnej, jak i organy administracji państw członkowskich. W stosunku do tych ostatnich w ramach swobody proceduralnej prawo UE nie formułuje – co do zasady – konkretnych norm procesowych. Jednak związanie obowiązkiem efektywnego wykonywania prawa UE obliguje organy krajowe do osiągania określonego rezultatu . Państwa członkowskie w odniesieniu do konstrukcji współdziałania są zobligo-wane ustanowić takie normy procesowe, które umożliwiają wywiązywanie się z tej powinności w niezbędnym zakresie. Na-leży dostrzec, że w niektórych dziedzinach objętych harmonizacją unijną obowiązują szczegółowe, niemal kazuistycznie ujęte uregulowania w zakresie współpracy między organami administracji. Przykład stanowi zagadnienie egzekucji należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym .
Analiza uregulowań odnoszących się do postępowania administracyjnego obowiązujących w wybranych systemach euro-pejskich wskazuje na to, że w niektórych z nich ustanowiono normy odnoszące się do analizowanego obowiązku współpracy między organami wewnątrz Unii Europejskiej. Przyjmowane są różnego typu rozwiązania, a ich zakres nie jest jednakowy. Przykładowo, w art. 1 włoskiej ustawy z 7.08.1990 r. – Nowe normy w przedmiocie postępowania administracyjnego i prawa dostępu do dokumentów administracyjnych znalazło się lakoniczne unormowanie, nakazujące organom działanie zgodnie z zasadami porządku wspólnotowego . Według tego przepisu, zamieszczonego w Rozdziale I, zatytułowanym „Zasady ogólne działalności administracyjnej”, działalność administracyjna realizuje cele określone w ustawie i podlega kryteriom ekonomiczności, skuteczności, bezstronności, jawności i przejrzystości zgodnie z trybem przewidzianym wymienioną ustawą oraz innymi przepisami rządzącymi procedurami szczególnymi, jak i z zasadami porządku unijnego (w oryginalnym brzmieniu – wspólnotowego).
W art. 19 ust. 1 i 2 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 7.01.2015 r. unormowano zasadę współdziałania z UE (port. princípio da cooperação leal com a União Europeia), wskazując jej zakres, który ma obejmować w szczególności udostępnienie informacji, przedstawianie propozycji lub współpracę w jakiejkolwiek innej formie . Przepis ten otwiera rozdział II pt. „Zasady ogólne działalności administracyjnej” części I „Przepisy ogólne” kodeksu. Regulacja ta akcentuje konieczność terminowej realizacji obowiązku współpracy. W przypadku braku zdefiniowania takiego terminu w przepisach prawa unijnego, przepis obliguje do wykonania obowiązku współpracy, odwołując się do zasady lojalnej współpracy między administracją portugalską a Unią.
Uregulowanie hiszpańskie jest skonstruowane w sposób zbliżony do przepisów portugalskich. W zamieszczonym w tytule I „Administracja publiczna i jej stosunki” (hiszp. De las Administraciones Públicas y sus relaciones) art. 10 ustawy z 26.11.1992 r. o administracji publicznej i powszechnym postępowaniu administracyjnym przewidziano obowiązek przeka-zywania postanowień o charakterze ogólnym i rozstrzygnięć (hiszp. disposiciones de carácter general o resoluciones) orga-nom unijnym, jeżeli przepisy prawa unijnego tak stanowią . Obowiązek współpracy jest według tego unormowania realizo-wany za pośrednictwem naczelnych organów administracji publicznej, którym przekazywane są stosowne materiały przez organy niższego rzędu. Przekazanie postanowień i rozstrzygnięć powinno nastąpić maksymalnie w terminie 15 dni, chyba że przepisy prawa wskazują inny termin. Natomiast, w zakresie projektów postanowień i innych informacji, przekazanie powinno nastąpić w terminie właściwym dla osiągnięcia efektów spełnienia obowiązku.
W odróżnieniu od przedstawionych wcześniej rozwiązań, ustawodawca niemiecki w art. 3 ustawy federalnej z 25.05.1976 r. o postępowaniu administracyjnym wprowadził bardziej obszerną i szczegółową regulację . Składa się ona z rozbudowanego artykułu, zawierającego aż pięć paragrafów, szczegółowo normujących procedurę współpracy europejskiej (niem. europäische Verwaltungszusammenarbeit). Przepis ten został zamieszczony w części I ustawy, zatytułowanej „Zakres zastosowania, właściwość miejscowa, komunikacja elektroniczna, pomoc urzędowa, europejska współpraca administracyjna”. Unormowano w nim ponadto wykonywanie obowiązku współpracy w sposób symetryczny, zarówno w zakresie udzielania pomocy, jak i występowania o nią. Zakresem podmiotowym obowiązku współpracy ustawodawca objął, poza członkami Unii, także państwa-strony Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), jeżeli akty Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej) znajdują zastosowanie do tych państw-stron.
Czynności współpracy podejmowane są według uregulowań niemieckich na wniosek lub z urzędu, jeśli przepisy prawa unijnego do tego obligują. Udzielanie informacji z urzędu może dotyczyć okoliczności faktycznych i osób, jeżeli obowiązek ten wynika z przepisów prawa unijnego. W takim przypadku ustawodawca niemiecki zobowiązał organy do korzystania z internetowych sieci wymiany informacji. Udzielenie informacji z urzędu nakłada na organ, jeżeli przepisy prawa unijnego to przewidują, obowiązek zawiadomienia osoby, której sprawa dotyczy, o tym fakcie, jego celu i podstawie prawnej (§ 8d pkt 1 i 2). Niemiecka regulacja ma charakter subsydiarny, jeśli przepisy prawa unijnego nie stanowią inaczej.
Ustawodawca niemiecki przyjął, jako zasadę, elektroniczną formę komunikacji między organami podejmującymi współ-pracę i zalecił organom wykorzystywanie instytucji i środków pomocniczych Komisji, które są przewidziane do rozpatrywania wniosków (§ 8b pkt 4). Językiem obowiązującym niemieckie organy administracji w ramach procedury współpracy jest język niemiecki (§ 8b pkt 1), przy czym ustawodawca niemiecki zastrzegł, że w razie konieczności, sporządzając wniosek o udzielenie pomocy, należy dołączyć stosowne tłumaczenie. W ustawie nie wskazano przesłanek, których spełnienie obliguje niemiecki organ administracji do przetłumaczenia wniosku. Można zakładać, że chodzi tu o przypadki, w których przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Wniosek o udzielenie pomocy powinien być uzasadniony, a w motywach należy wskazać podstawę prawną jego sporządzenia. Język niemiecki obowiązuje również w zakresie procedury rozpatrywania wniosków pochodzących od organów państw członkowskich UE. Jeżeli wniosek został sporządzony w innym języku, to organ niemiecki może żądać przedłożenia przez organ wnioskujący tłumaczenia (§ 8b pkt 2).
W ustawie niemieckiej wskazano (§ 8b pkt 3), że oddalenie wniosku o udzielenie pomocy może nastąpić w sytuacji, w której wniosek nie został prawidłowo i zgodnie z wymaganiami właściwych przepisów uzasadniony, a organ wnioskujący, pomimo wezwania, nie uzupełnił uzasadnienia. Jeżeli chodzi o rozdzielenie kosztów wykonywania obowiązku współpracy, to w § 8c postanowiono, że organ innego państwa członkowskiego UE może być zobowiązany do zwrotu opłat administracyj-nych i innych kosztów tylko wtedy, gdy przepisy aktów prawa unijnego to przewidują.
Procedurę współpracy przewiduje także ustawa węgierska z 20.12.2004 r. – zasady ogólne postępowania administracyjnego i usług, ujmując ją szeroko, jako pomoc prawną udzielaną w relacjach bilateralnych i multilateralnych, jeśli umowy międzynarodowe tak stanowią . Unormowanie węgierskie posługuje się pojęciem pomocy prawnej (węg. nemzetközi jogsegély), definiując ją według art. 26 ust. 1 jako jakąkolwiek czynność procesową wykonywaną poza jurysdykcją właściwego organu, której podjęcie przez inny organ jest zgodne z interesem strony albo ze względów oszczędności kosztów postępowania lub gdy jakikolwiek dokument czy informacja niezbędne dla wykonania obowiązków organu administracji może być uzyskana przez inny podmiot, lub organ niż właściwy w sprawie. W przedmiocie udzielania i uzyskiwania pomocy prawnej stosuje się przepisy regulujące instytucję pomocy prawnej o charakterze krajowym.
W przypadku braku norm pisanych prawa międzynarodowego udzielanie pomocy prawnej przez węgierskie organy administracji jest dopuszczalne w świetle ustawy, jeżeli funkcjonuje zasada wzajemności, potwierdzona przez właściwego ministra do spraw zagranicznych w porozumieniu z ministrem właściwym w sprawie, której wniosek o pomoc dotyczy (art. 27 ust. 1). Jednocześnie przyjęto, że zasady wzajemności nie trzeba wykazywać między państwami członkowskimi EOG, jeżeli minister właściwy do spraw zagranicznych wyda opinię w tym zakresie w porozumieniu z ministrem właściwym w sprawie, której pomoc prawna dotyczy (art. 27 ust. 2). Jeżeli zaś chodzi o państwa spoza obszaru EOG, to w przedmiocie istnienia zasady wzajemności wiążącą opinię wydaje minister spraw zagranicznych w porozumieniu z ministrem właściwym w sprawie, której pomoc prawna dotyczy.
Występowanie o udzielenie pomocy prawnej według unormowania węgierskiego jest dopuszczalne w takich samych przypadkach, jak to ma miejsce w relacjach między organami krajowymi. Zgodnie z art. 26 ust. 1 jest to możliwe w trzech sytuacjach: po pierwsze – jeżeli jakakolwiek czynność procesowa jest niezbędna do podjęcia poza właściwością występują-cego o pomoc organu. Ponadto, pomoc prawna może być uzasadniona interesem prawnym strony albo względami oszczęd-ności i efektywności. Trzeci przypadek dopuszczalnej pomocy prawnej zachodzi, jeżeli jakiekolwiek informacje albo doku-menty, które są wymagane przez organ występujący o pomoc, znajdują się w posiadaniu innego organu, innego rządu albo organu administracji lokalnej, albo – w związku z niektórymi specyficznymi kategoriami spraw wskazanych szczegółowo w ustawie – w posiadaniu innej agencji lub podmiotu.
Zgodnie z art. 27 ust. 3 węgierskie organy administracji zostały zobowiązane do pozostawania w bezpośrednim kontakcie z organami obcymi, zaangażowanymi w wykonywanie pomocy. Ustawodawca przewidział odrębny katalog czynności na wypadek, gdyby organy węgierskie nie miały pewności co do tego, który z organów obcych jest właściwy w sprawie udzie-lenia pomocy prawnej. W takim przypadku wniosek należy skierować przez właściwy organ nadrzędny do ministra właści-wego do spraw zagranicznych. Minister ten przekazuje następnie prośbę o udzielenie pomocy prawnej poprzez ministra wła-ściwego do spraw zagranicznych państwa obcego, zobowiązanego do przekazania prośby organowi właściwemu. Zapewnio-no też rozwiązanie w sytuacji zaistnienia braku kompetencji po stronie organu, do którego zwrócono się o pomoc. Wówczas, zgodnie z art. 27 ust. 4, organ, do którego się zwrócono, powinien przekazać prośbę organowi właściwemu i zawiadomić o tym organ występujący o udzielenie pomocy prawnej.
Instytucję współpracy między organami administracji w Unii Europejskiej przewidziano także w projekcie Modelu kodeksu postępowania administracyjnego UE przygotowywanego w ramach ReNEUAL (the Research Network on EU Administrative Law). Dokument ten przewiduje dwa typy współpracy, ujęte w jego rozdziałach V i VI. Rozdział VI zatytułowany „Zarządzanie informacją administracyjną” (Administrative Information Management) poświęcono wymianie informacji między organami administracji z urzędu, bez wystosowywania jakichkolwiek wniosków o udzielenie pomocy prawnej. Transfer ten odbywa się głównie na platformach informatycznych baz danych, dostępnych automatycznie poszczególnym organom . Można zauważyć, że postanowienia rozdziału VI odnoszą się przede wszystkim do obowiązków organów administracji funkcjonujących w sieci administracyjnej, a polegających na umieszczaniu w stosownych strukturach odpowiednich informacji. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, że zagwarantowano wiele praw jednostkom, których ta wymiana danych dotyczy. W szczególności umożliwiono tym podmiotom skorzystanie z prawa do wysłuchania, korygowania błędnych informacji, uzyskiwania od organów niezbędnych pouczeń . Podstawowymi zasadami funkcjonowania wskazanych płaszczyzn wymiany wiadomości są transparentność ujawnianych informacji, ich odtwarzalność i należyta jakość. Omawiana kategoria współpracy administracyjnej stanowi jej wyodrębniony typ, różny od tradycyjnie pojmowanej pomocy
prawnej .
Ta ostatnia została opisana w rozdziale V ReNUAL zatytułowanym „Wzajemna pomoc” jako instrument współpracy w przypadkach, w których zasady określone w rozdziale VI nie znajdują zastosowania . Współpraca ma zachodzić między organami administracji państw członkowskich oraz między tymi organami a organami administracji UE. Wskazano na dwie zasadnicze przesłanki uruchomienia procedury wzajemnej pomocy. Po pierwsze – chodzi o sytuację, w której organ wniosku-jący nie może samodzielnie wykonać jednego ze swoich zadań, po drugie – organ udzielający pomocy (określany jako współpracujący) z innego państwa członkowskiego lub organu Unii jest w stanie zaoferować organowi wnioskującemu to, co jest niezbędne dla niego do wykonania jego zadania. Wnioskowana pomoc może przy tym przybrać różne formy: przekazania informacji, przeprowadzenia inspekcji lub doręczenia dokumentu .
W porównaniu do wymiany informacji określonej w rozdziale VI, zakres omawianej współpracy ma być węższy, obejmo-wać ma bowiem czynności w ramach postępowania administracyjnego, nie zaś poza nim . Wykonywanie obowiązku współ-pracy ma polegać na wyczerpaniu elastycznie ujętej procedury, zakładającej dokonywanie czynności w sposób odformalizowany. Postanowienia ReNUAL nie przesądzają tego, w jakim języku ma odbywać się współpraca, pozostawiając tę kwestię uzgodnieniu porozumiewających się ze sobą organów. Gdyby jednak do takiego ustalenia nie doszło, wówczas w stosunkach między organami administracji państw członkowskich obowiązywać ma zasada posługiwania się jednym z języków urzędowych organu współpracującego. Organ ten będzie udzielał odpowiedzi także w jednym ze swoich języków urzędowych, a jeżeli jest to konieczne, wraz z tłumaczeniem. Nie sprecyzowano przesłanek, których spełnienie warunkować będzie niezbędność przetłumaczenia korespondencji; zostało to pozostawione ocenie organu współpracującego. Można sądzić, że nastąpi to w szczególności w przypadkach nagłych, niecierpiących zwłoki albo też na tyle skomplikowanych pod względem prawnym lub faktycznym, iż przetłumaczenie odpowiedzi przez organ wnioskujący mogłoby napotkać na istotne przeszkody. W sferze współpracy nawiązywanej między organem administracji państwa członkowskiego a organem administracji unijnej (w braku odmiennych ustaleń indywidualnych) obowiązującym ma być jeden z języków urzędowych państwa organu wnioskującego.
We wzajemnych relacjach obowiązywać ma forma komunikacji elektronicznej, a w sytuacjach pilnych – także telefonicz-nej. Wszelkie spory rysujące się na tle wykonywania współpracy organy administracji mają być załatwiane polubownie, w myśl zasady lojalnej współpracy. Poza tym podejmowanie czynności współpracy następować będzie wówczas, gdy organ wnioskujący w ramach własnych kompetencji i możliwości działania nie będzie w stanie we własnym zakresie uzyskać nie-zbędnych informacji czy dokumentów. Jako niedopuszczalną uznano praktykę unikania wykonywania własnych zadań i cedowanie ich na inne organy, z powołaniem się na obowiązek współpracy .
Projekt ReNUAL przewiduje zarówno elementy współpracy leżące po stronie organu wnioskującego, jak i tego, który obowiązany jest pomocy udzielić. Do czynności postępowania obciążających organ – wnioskodawcę zaliczono te, które związane są ze sporządzaniem wniosku oraz wiele innych dotyczących posługiwania się uzyskanymi materiałami. Do pierw-szej grupy można włączyć podanie podstawy prawnej samego wniosku i skierowanego żądania. Ponadto, organ w tym zakre-sie będzie zobowiązany do wskazania celu, dla którego pomoc jest niezbędna, sposobu wykorzystania uzyskanych materia-łów oraz podania powodów braku możliwości samodzielnego uzyskania żądanych informacji. We wniosku będzie także należało podać wszelkie informacje, które umożliwią organowi współpracującemu udzielenie odpowiedzi.
Organ współpracujący będzie zobowiązany do niezwłocznego potwierdzenia otrzymania wniosku i wykonania go szybko. Jeżeli zaistnieją przeszkody w szybkim załatwieniu wniosku, to organ współpracujący ma być zobowiązany do poinformowania o tym fakcie organ wnioskujący. W przypadku, gdyby organ współpracujący wiedział, że przekazywane dane są niepoprawne albo iż przekazanie narusza prawo, będzie zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy.
Nie każdy wniosek w świetle treści ReNEUAL podlegać ma uwzględnieniu. Projekt ten przewiduje bowiem cztery kategorie podstaw odmowy pozytywnego załatwienia wniosku, przy czym wystąpienie którejkolwiek z nich nie obliguje do oddalenia żądania, lecz pozostawia tę kwestię do oceny organowi udzielającemu pomocy. Po pierwsze, wniosek będzie mógł zostać nieuwzględniony, jeżeli nie zostanie poprawnie przygotowany, tj. gdy nie będzie zawierał podstawy prawnej wniosku i formy pomocy, celu jej udzielenia i dostatecznych informacji pozwalających na jego załatwienie. Po drugie, organ współpracujący będzie mógł odmówić wykonania wniosku, jeżeli w ten sposób doszłoby do ujawnienia tajemnicy handlowej, przemysłowej lub zawodowej albo takich informacji, których ujawnienie mogłoby być sprzeczne z porządkiem publicznym lub bezpieczeń-stwem zawodowym. Trzecią podstawę oddalenia wniosku wyczerpywać ma sytuacja, w której skierowane żądanie stanowiłoby przedmiot samodzielnego działania wnioskodawcy. Wreszcie, ostatni przypadek będzie dotyczyć zachodzących po stronie organu udzielającego pomocy wynikających z prawa unijnego przeszkód w gromadzeniu lub przekazywaniu określonych informacji lub dokumentów .
Jeżeli zaś chodzi o posługiwanie się uzyskanymi informacjami i dokumentami, to należy podkreślić, że ich używanie nie będzie nieograniczone. Będą one mogły być wykorzystywane wyłącznie w celu wskazanym we wniosku, a także dalszego użytku w kolejnych postępowaniach, nawet prowadzonych przez inne organy na takich samych zasadach, jak udostępniane są inne dokumenty wytworzone w danym postępowaniu. Warto tu podkreślić, że organ udzielający pomocy będzie mógł żądać od organu wnioskującego przedłożenia sprawozdania na okoliczność wykorzystania udzielonych materiałów.
Należy dodać, że projektowane w ReNUAL postanowienia przewidują ochronę jednostek, których przekazywane informa-cje dotyczą. W art. VI–2 ust. 7 wskazano, że o zamierzonym przekazaniu danych będzie należało zawiadomić osobę zainteresowaną, chyba że zagrożony byłby cel wystąpienia o udzielenie pomocy. W takim przypadku decydująca ma być zasada proporcjonalności.
W ReNUAL przyjęto regułę wzajemnego zniesienia kosztów czynności podejmowanych przez organy w przedmiocie wnioskowania i udzielania pomocy. Zastrzeżono jednak wyjątek dla przypadków o szczególnie wysokich kosztach lub znacznych trudnościach albo gdy powstają koszty na rzecz podmiotów zewnętrznych, jak np. biegli czy tłumacze. W takich przypadkach przewidziano także możliwość uzgadniania kosztów przez organy współpracujące.
2. Propozycja wprowadzenia do polskiego kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących współpracy wewnątrzunijnej
Na tle przedstawionych uregulowań warto zadać pytanie o to, czy nie należałoby uzupełnić przygotowanego projektu re-formy postępowania administracyjnego o konstrukcje odnoszące się do prezentowanej kwestii? Wydaje się, że zarówno zarysowane tylko poglądy doktrynalne, jak i przedstawione rozwiązania obce oraz projektowane unijne wskazują na to, iż włączenie do kodeksu uregulowań poświęconych współpracy europejskiej byłoby uzasadnione. Poszczególne systemy przewidują różne tryby współdziałania. Można sądzić, że dobry wzorzec dla przygotowania propozycji regulacji, która mogłaby znaleźć się w polskim kodeksie postępowania administracyjnego, stanowi unormowanie obowiązujące w Niemczech. Regulacja niemiecka odnosząca się do trybu współdziałania wydaje się optymalna, gdy chodzi o jej zakres. Zawiera bowiem prawa i obowiązki organu współdziałającego, jednak wskazane na tyle ogólnie, aby nie blokowały działa-nia norm prawa unijnego.
Omówiona dalej propozycja legislacyjna została przygotowana przez powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego nr 8 z 10.10.2012 r. zespół do opracowania koncepcji modyfikacji postępowania administracyjnego. Pro-jektowane przepisy zostały przygotowane przez autorkę niniejszego artykułu. Treść normatywna, która mogłaby stanowić dodatkową część projektu reformy kodeksu postępowania administracyjnego , obejmuje modyfikację projektowanego art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego oraz włączenie do kodeksu działu VIIIa zatytułowanego „Europejska współ-praca administracyjna”. Zmiana w obrębie art. 8 k.p.a. polegałaby na dodaniu doń zasady wyrażającej obowiązek organu prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami postępowania wynikającymi z prawa europejskiego. Przepis ten nosiłby następujące brzmienie:
„Art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności, celowości i efektywności działania, jak również zasadami postępowania wynikającymi z prawa europejskiego”.
Uregulowanie to korespondowałoby z postanowieniami przywołanego wcześniej art. 4 ust. 3 zd. II Traktatu o Unii Eu-ropejskiej , obligującego organy wszystkich państw członkowskich do wykonywania zobowiązań traktatowych i wypełniania celów Unii. Wyrażałoby zatem powinność wykładania krajowych norm procesowych w harmonii z normami europejskimi. Zawierałoby również – chociaż nie wprost – odesłanie do prawa europejskiego, w tym rzecz jasna norm unijnych. Należy podkreślić, że proponowane sformułowanie pozwala uwzględnić zróżnicowany charakter źródeł prawa europejskiego. W szczególności otwiera rodzimą procedurę na zasady wypracowane w orzecznictwie Europejskiego Try-bunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz wynikające z aktów typu soft law skonstruo-wanych w ramach Rady Europy. Z tego powodu, konstruując treść zasady zamieszczonej w projektowanym art. 8a, zrezy-gnowano z wykorzystania węższego zakresowo pojęcia „prawo unijne”.
Natomiast proponowana regulacja odnosząca się do trybu postępowania odwoływałaby się do norm prawa unijnego, które zawierają konkretne rozwiązania dotyczące współdziałania organów administracji unijnej i organów państw człon-kowskich UE. W związku z powyższym, projektując przepisy działu VIIIa jako zasadę przyjęto, że współpraca miałaby dochodzić do skutku w przypadkach i w zakresie wskazanym w przepisach prawa unijnego. Regulacja kodeksowa miałaby więc charakter subsydiarny i ramowy. Przygotowana propozycja zawiera więc tylko niezbędne normatywne minimum od-noszące się do trybu postępowania organów krajowych, nie blokując ani nie modyfikując działania norm unijnych, lecz umożliwiając ich elastyczne działanie. Niezbędny zakres uregulowania trybu postępowania w przedmiocie współpracy odnosiłby się przede wszystkim do formy przygotowania wniosku, obsługi wniosków wpływających do organu oraz ochrony praw podmiotu, którego czynności pomocy dotyczą.
Przepis art. 260a § 1, otwierający nowo wprowadzony dział, nosiłby następujące brzmienie „Art. 260a. § 1. Jeżeli przepisy prawa unijnego tak stanowią i na zasadach w przepisach tych określonych, organy administracji publicznej udzielają niezbędnej pomocy organom innych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz organom administracji Unii Europejskiej, albo o taką pomoc do tych organów występują”.
Przepis ten zawierałby klauzulę generalną, odwołującą się do uregulowań prawa unijnego, wyrażającą zarazem posiłkowy charakter nowego unormowania. Udzielenie pomocy i zwracanie się o nią byłoby dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa unijnego tak stanowią i zgodnie z postanowieniami prawa UE. Poziom sformalizowania procedury współpracy byłby niewielki, o czym dalej.
Zaproponowano, aby podmiotowy zakres współpracy został zakreślony szeroko, obejmując nie tylko organy Unii Euro-pejskiej (jak to np. przewiduje ustawa hiszpańska), lecz także organy administracji innych państw członkowskich, a także organy tych państw, które są związane z Europejskim Porozumieniem o Wolnym Handlu (EFTA). Kwestię tę regulowałby projektowany art. 260f, o następującej treści „Art. 260f. Przepisy niniejszego działu stosuje się także w odniesieniu do or-ganów państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), jeżeli przepisy prawa unijnego znajdują zastosowanie do tych państw”.
Przygotowane unormowanie miałoby charakter „symetryczny”, określając zarówno tryb rozpatrywania wniosków o udzielenie pomocy, jak i występowania o jej udzielenie. Regulacja dotycząca rozpatrywania wniosków organów obcych zawarta byłaby w projektowanym art. 260b, kóry składałby się z trzech paragrafów
„Art. 260b. § 1. Wniosek o udzielenie pomocy podlega rozpatrzeniu, jeżeli zawiera wymagane uzasadnienie i został spo-rządzony w języku polskim.
§ 2. Jeżeli wniosek ma braki formalne, to należy wezwać organ wnioskujący o ich uzupełnienie w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Bez rozpatrzenia pozostaje wniosek, którego braków nie usunięto w wyznaczonym terminie, a także, gdy brak jest podstaw prawnych do udzielenia pomocy.
§ 3. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić w terminie wynikającym z prawa unijnego, a jeżeli brak takiego terminu – bez zbędnej zwłoki”.
Natomiast procedura występowania przez organ krajowy o udzielenie pomocy przez organ obcy zostałaby uregulowana w art. 260c, który miałby następującą treść „Art. 260 c. § 1. Jeżeli przepisy prawa unijnego tak stanowią, organy admini-stracji krajowej zwracają się o niezbędną pomoc do organów państw członkowskich Unii Europejskiej oraz organów admi-nistracji Unii Europejskiej.
§ 2. Wniosek o udzielenie pomocy powinien zawierać uzasadnienie wraz z podaniem podstawy prawnej. Jeżeli jest kie-rowany do organów administracji Unii Europejskiej, powinien być sporządzony w języku polskim, a jeżeli kierowany jest do organów administracji innego kraju członkowskiego, powinien zostać przetłumaczony na jeden z języków urzędowych tego kraju”.
W związku z tym, że organy występujące i wykonujące obowiązki współpracy należą do różnych obszarów językowych, należało rozwiązać kwestię porozumienia się między nimi. Projektowane rozwiązanie zakłada dualizm, w zależności od tego, dokąd wniosek jest kierowany. Wnioski adresowane do organów administracji unijnej mają być przygotowywane w języku polskim, ponieważ język ten jest jednym z języków urzędowych UE. Natomiast w przypadku zwrócenia się do organów administracji innego kraju członkowskiego, wniosek będzie należało przetłumaczyć na jeden z języków urzędowych tego państwa.
Obowiązkiem organu wnioskującego będzie sporządzenie uzasadnienia kierowanego żądania. Wprowadzenie tej powin-ności podyktowane jest tym, że motywy wniosku będą sprzyjać sprawnemu załatwieniu wniosku oraz udzieleniu informacji zgodnie z oczekiwaniami organu wnioskującego. Treść wniosku bez stosownego uzasadnienia nie w każdym przypadku pozwoliłaby na udzielenie pełnej informacji. Może się bowiem okazać, że organowi udzielającemu pomocy, który nie zna szczegółów sprawy prowadzonej przez inny organ, trudno będzie na podstawie tylko lakonicznego wniosku ustalić, które z posiadanych informacji są istotne dla jej
załatwienia.
Szczegółowe obowiązki w zakresie sporządzania wniosku wynikać mogą z przepisów prawa unijnego. Na tej podstawie organ wykonujący obowiązek współpracy będzie mógł stwierdzić, czy wniosek jest poprawny, w szczególności czy wolny jest od braków formalnych. W przypadku wystąpienia tych ostatnich, organ udzielający pomocy obowiązany byłby wezwać organ wnioskujący o uzupełnienie braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Można sądzić, że termin ten, wziąwszy pod uwagę proponowane wprowadzenie pierwszeństwa uproszczonej formy komu-nikacji elektronicznej, okaże się wystarczający. Nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Taki sam skutek nastąpi w przypadku, gdy brakuje podstaw prawnych do udziele-nia pomocy. Ta ostatnia sytuacja będzie miała miejsce w szczególności w przypadku nieistnienia normy prawa UE statuu-jącej obowiązek udzielenia pomocy albo wprawdzie istnienia tego rodzaju normy, ale nieprzewidującej takiej formy współ-pracy, o jaką zwrócił się organ
wnioskujący.
Według proponowanej regulacji nie wskazano sztywnego terminu rozpatrzenia wniosku. Po pierwsze, nie można wyklu-czyć, że terminy w tym zakresie mogą być przewidziane w przepisach szczególnych prawa unijnego, a po drugie – trudno z góry przewidzieć adekwatny termin, uwzględniając złożony niekiedy charakter wnioskowanej pomocy i możliwe kom-plikacje związane z jego rozpatrzeniem. Z tego względu zaproponowano, by wniosek o udzielenie pomocy był rozpatrywany bez zbędnej zwłoki.
Zgodnie z projektowanym § 2 art. 260a pomoc organom obcym przez organy krajowe byłaby udzielana z urzędu lub na wniosek, w zależności od tego, jaką formułę postępowania przewiduje regulacja unijna. Paragraf ten nosiłby następującą treść „§ 2. Organ administracji publicznej udziela pomocy z urzędu lub na wniosek. Pomoc ta obejmuje w szczególności udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy prawnej”.
Organem właściwym do udzielenia pomocy byłby organ wskazany w przepisach prawa UE. W tym zakresie uregulowania kodeksowe również miałyby charakter subsydiarny. Dopiero brak stosownych norm prawa unijnego obligowałoby do ustalania organu właściwego na podstawie przepisów kodeksu. Zagadnienie to zostałoby unormowane w art. 260a § 3 w brzmieniu „Jeżeli przepisy prawa unijnego nie stanowią inaczej, właściwość organów w przedmiocie udzielenia pomocy ustala się na podstawie przepisów niniejszego kodeksu”.
Jak już zasygnalizowano, przedstawione rozwiązanie ma charakter symetryczny, wykonywanie obowiązków w zakresie współpracy funkcjonować ma dwukierunkowo. Tryb postępowania przewidziano zatem również w odniesieniu do wystę-powania przez krajowe organy administracji o udzielenie pomocy. Proponowana regulacja w tym zakresie jednak jest ogra-niczona, ponieważ może dotyczyć wyłącznie procedury sporządzania wniosku, nie zaś jego rozpoznania. Tryb załatwienia wniosku będzie bowiem regulowany normami unijnymi oraz normami procesowymi państwa udzielającego pomocy.
Podobnie jak w przypadku, gdy wnioskodawcą jest organ zagraniczny (unijny), dopuszczalność zwrócenia się o pomoc uzależniono – według propozycji – od istnienia odpowiedniej ku temu podstawy w prawie unijnym. Jego rozpatrzenie zaś będzie możliwe wówczas, gdy zawiera stosowne uzasadnienie wraz z podaniem podstawy prawnej. Wprowadzenie obo-wiązku zamieszczenia podstawy prawnej we wniosku ma na celu ułatwienie jego rozpoznania przez właściwy organ obcy. Powołanie stosownych przepisów prawa uprości bowiem procedowanie nad podstawą, formą i zakresem dopuszczalnej pomocy. Toteż poprawne podanie podstawy wniosku leży w istocie w interesie organu wnioskującego. Według przygoto-wanego projektu wniosek organu polskiego powinien być przygotowany w języku polskim.
Przedmiot współpracy nie byłby określony przepisami kodeksu z uwagi na fakt, że wynika on z norm unijnych. Zapropo-nowano, aby zakres współpracy w kodeksie określić jedynie ogólnie i przykładowo poprzez wskazanie – jak można sądzić – najbardziej popularnych jej form. Udzielana pomoc miałaby obejmować w szczególności udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy
prawnej.
Należy tu dostrzec, że z reguły udzielenie pomocy będzie się wiązać z przekazywaniem danych dotyczących stron po-stępowania lub innych osób. Wydaje się zatem zasadne zapewnienie takim podmiotom należytej informacji o podjętych czynnościach, na wzór regulacji niemieckiej oraz projektu ReNUAL. Kwestię tę ma regulować projektowany art. 260a § 4 o treści „§ 4. O udzieleniu pomocy zgodnie z § 2 organ udzielający pomocy zawiadomi podmiot, którego pomoc dotyczy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”.
W ten sposób respektowane byłoby prawo zainteresowanego do czynnego udziału w postępowaniu, a w przypadku gdyby udzielenie informacji dotyczyło innego podmiotu – także prawo osoby trzeciej do uzyskania informacji o tych działaniach organu, które dotyczą jej interesów. Nie można też wykluczyć, że podmiot ten zamierzałby dokonać sprostowania danych, które podlegały przekazaniu organowi występującemu o pomoc. Wskazany obowiązek udzielenia informacji nie będzie mógł jednak zostać zrealizowany, jeżeli przepisy szczególne staną temu na przeszkodzie. Można bowiem zakładać, że w niektórych kategoriach spraw udzielenie pomocy objęte będzie tajemnicą, np. ze względów bezpieczeństwa publicznego.
Według proponowanego unormowania pomoc powinna być udzielana drogą elektroniczną, co przyczyniłoby się do ograniczenia jej kosztów, jak i wydatnie przyspieszyło uzyskiwanie wnioskowanych informacji. Taką formę przewidywać ma proponowany art. 260d w brzmieniu „Informacje między organami administracji przekazuje się drogą elektroniczną”. Rozwiązanie to wzorowane jest na regulacji niemieckiej, która jako zasadę przyjęła elektroniczną formę komunikowania się między organami uczestniczącymi w procedurze współpracy.
Załatwienie wniosku o udzielenie pomocy może generować koszty dla organu wykonującego obowiązek współpracy. Mogą być one wywołane przez czynności gromadzenia materiałów, ich powielania, pracy urzędników, czy nawet tylko tłumaczenia wniosku. Ich wysokość może być znaczna. Uwzględniając zasadę lojalnej współpracy i brak stosownych pod-staw prawnych, trudno byłoby przyjąć zasadę obciążania kosztami organu występującego o udzielenie pomocy. Poza tym ustalanie kosztów wykonywania obowiązku współpracy mogłoby się okazać skomplikowane. Okoliczności te uzasadniły propozycję, aby każdy z organów współdziałających ponosił koszty swojego działania we własnym zakresie. Zasada ta wchodziłaby w grę, jeżeli przepisy prawa unijnego nie zawierałyby stosownej regulacji tego zagadnienia. Kwestia ta zostałaby unormowana w ostatnim przepisie działu, w art. 260e o treści „Art. 260e. Zasady ponoszenia kosztów udzielenia pomocy regulują przepisy prawa unijnego. W przypadku braku takich przepisów, każdy z organów ponosi koszty swojego działania we własnym zakresie”. Uregulowanie to bliskie jest rozwiązaniu niemieckiemu (cytowany ustęp, niem. Abschnitt) 3 § 8c niemieckiej ustawy), które odsyła do regulacji
unijnej.
3. Konkluzje
Można sądzić, że zaproponowana regulacja – z jednej strony – dostarczy rozwiązania umożliwiającego wykonywanie obowiązków traktatowych, a z drugiej strony – pozwoli organom krajowym na aktywne korzystanie z możliwości nawią-zywania współpracy w sprawach, w których dopuszczają to przepisy unijne. Zaproponowane przepisy obejmowałyby sze-roko zakrojony zakres spraw, dając podstawę do ubiegania się o udzielenie pomocy przez organy krajowe i statuując obo-wiązek podjęcia współpracy na umotywowany wniosek organu obcego. Taka konstrukcja współpracy umożliwiłaby jej podejmowanie bezpośrednio przez zainteresowane organy w relacjach poziomych. Przygotowanego unormowania nie ce-chuje zbytni formalizm – z natury rzeczy instytucja współpracy zakłada elastyczność podejmowanych działań. Natomiast niektóre istotne zagadnienia szczegółowe, jak język wykonywania obowiązku współpracy, koszty podjętych czynności, czy terminy załatwiania wniosków zyskały wymiar normatywny, by ewentualne wątpliwości w tych obszarach nie blokowały realizacji pomocy. Uregulowania niektórych kwestii, tj. wspomnianych terminów oraz kosztów, zaprojektowano w sposób subsydiarny, przy założeniu, że przepisy unijne dotyczące poszczególnych dziedzin objętych kompetencjami prawodaw-czymi UE mogą traktować je w sposób wyczerpujący.
Wydaje się, że podejmowanie i wykonywanie obowiązku współpracy może korzystnie wpłynąć na poziom sprawności działania administracji. Poza tym może się okazać, że sprawy, których załatwienie wydawało się dotąd skomplikowane, zyskają nowe możliwości rozstrzygnięcia, na skutek pozyskania danych, wcześniej trudnych do zdobycia ze względów proceduralnych. Propozycja włączenia do kodeksu postępowania administracyjnego przepisów poświęconych współpracy wewnątrzunijnej umożliwi także dorównanie tym unormowaniom, które zostały już przyjęte w innych europejskich regula-cjach kodeksowych.

Summary
Joanna Wegner-Kowalska
European administrative cooperation in draft reform
of the Code of Administrative Procedure
In EU law, the duty of cooperation between EU administrative authorities and authorities of the Member States is a treaty obligation, regulated in Art. 4(3) of the Treaty on the EU. In the legislation of some European states we can see a trend to regulate the mechanisms of cooperation between administrative authorities of the Member States as well as between them and EU administrative authorities. These norms vary: from laconic ones, like in the Italian or Portuguese laws, to articulate and detailed solutions from Germany or Hungary. The norms proposed by the team appointed by the President of the Supreme Administrative Court in decision No. 8 dd. 10 October 2012 to prepare the conception of modification of the administrative procedure, which norms might be an additional part of the reform of the Code of Administrative Procedure, cover modification of the drafted
Art. 8a CAP and inclusion in the Code of Section VIIIa entitled ‘European administrative cooperation’. The drafted regulation should match the norms already adopted in other European codes.


dr Joanna Wegner-Kowalska
Autorka jest adiunktem w Katedrze Postępowania
Administracyjnego Porównawczego na Wydziale Prawa
i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego oraz adwokatem.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przegląd Sądowy 2016/6>>