Krajowy Plan Odbudowy to złożony instrument, który z jednej strony składa się z wielu rodzajów finansowania (m.in. grantów i pożyczek) przeznaczonych na inwestycje dla państw członkowskich, a z drugiej strony z zobowiązań państw do realizacji określonych kamieni milowych oraz celów, które różnią się od tego, co zostaje uznane za ich wypełnienie (kamienie milowe są de facto zobowiązaniem do działania w określonym kierunku i osiągnięcia pewnego etapu, np. złożenie projektu w Sejmie, a cele zobowiązaniem do realizacji konkretnego stanu rzeczy, np. dokonania inwestycji). W tym kontekście w dyskusjach nad polskim KPO najgłośniej mówiło się o tzw. komponencie F, zatytułowanym „Poprawa jakości instytucji i warunków realizacji KPO”. To właśnie w jego ramach zamieszczono tzw. super kamienie milowe dotyczące praworządności i niezależności sądów, które stały się kością niezgody między rządem PiS a Komisją Europejską. Niemniej jednak, umieszczono w nim także niepozorny kamień milowy o numerze F2.1 zatytułowany „Doskonalenie procesu stanowienia prawa”. Choć na tle innych kamieni wygląda skromnie, może on w gigantycznym stopniu zmienić sposób, w jaki w Polsce tworzy się prawo.
Zobacz również: Krajowy Plan Odbudowy nowe założenia
Zobowiązania w ramach KPO
Co kryje się pod tą dość ogólną nazwą? Otóż w ramach KPO rząd zobowiązał się do bardzo konkretnych reform: zmian Regulaminu Sejmu, Regulaminu Senatu i Regulaminu Rady Ministrów, w taki sposób, by:
- wprowadzić obowiązkowe konsultacje publiczne i sporządzanie Ocen Skutków Regulacji dla projektów poselskich i senackich (projekty rządowe, co do zasady, muszą obowiązkowo przejść etap konsultacji i mieć dołączony OSR, KPO nie wspomina o projektach prezydenckich);
- ograniczyć procedury „szybkich ścieżek” umożliwiające procedowanie projektów aktów normatywnych z pominięciem obowiązkowych procedur lub skróceniem terminów.
Co to w praktyce oznacza? Po pierwsze, utrudnione będą słynne „wrzutki poselskie”, które naszemu procesowi legislacyjnemu towarzyszą od wielu lat – czyli projekty de facto rządowe lub przygotowane na rządowym zapleczu, składane przez posłów partii należących do większości parlamentarnej jako poselskie, celem ominięcia wymogów przygotowania rozbudowanego OSR czy konsultowania projektu publicznie. Obecnie nie ma takiego obowiązku w odniesieniu do projektów poselskich i senackich – jedyne konsultacje publiczne (inne niż z podmiotami samorządowymi) odbywają się na zarządzenie marszałków izb, którzy mogą zadecydować o przekazaniu projektu do zaopiniowania konkretnym podmiotom (najczęściej organom władzy publicznej, samorządom zawodowym lub organizacjom pracodawców). W ich ramach obywatel lub organizacja społeczna, o ile nie poproszona o to wprost, nie może przedstawić swojego stanowiska. Po drugie, pozostając przy skutkach dla obu izb naszego parlamentu, obowiązek konsultacji uniemożliwi nagłe procedowanie projektu tuż po jego wniesieniu do Sejmu. Obecnie, zgodnie z art. 37 ust. 4 Regulaminu Sejmu, pierwsze czytanie nie może odbywać się wcześniej niż siódmego dnia (wyjątkiem są ustawy o zmianie Konstytucji i nowelizacje kodeksów) od doręczenia posłom druku projektu, niemniej Sejm lub komisja sejmowa właściwa do rozpatrywania projektu mogą zadecydować inaczej – z czego skwapliwie korzystano umożliwiając procedowanie niektórych ustaw w 3 dni. Po trzecie, dla obu izb polskiego parlamentu wymóg przeprowadzania konsultacji publicznych i sporządzania OSR będzie istotnym wyzwaniem kompetencyjnym – instytucje te będą musiały być odpowiednio wzmocnione ekspercko, by sprostać tym wymaganiom.
Zmiany nie tylko parlamentarne
Nie tylko procedury parlamentarne, ale i Regulamin Pracy Rady Ministrów będą czekać zmiany – o ile sporządzanie OSR i przeprowadzanie konsultacji publicznych jest w ramach rządowego procesu legislacyjnego obowiązkowe, to istnieje jeden sposób na ominięcie niemalże każdego wymogu – to tzw. tryb odrębny, w ramach którego Premier lub Sekretarz Rady Ministrów mogą zadecydować o zwolnieniu projektu z poszczególnych etapów procedowania w ramach rządowego procesu legislacyjnego, czy też zwolnić z określonych wymogów wobec niego (np. posiadania OSR), a następnie doprowadzić do przyjęcia go przez Radę Ministrów. Tryb ten, jeśli ma być zmodyfikowany zgodnie z założeniami KPO, musiałby zostać ograniczony do „precyzyjnie określonych i wyjątkowych sytuacji”. Uniemożliwi to zaskakiwanie odbiorców projektami rządowymi, które opracowywane były w ekstraordynaryjnym trybie, a jedyny wpływ na nie (i tak niezwykle ograniczony ze względu na sztywność autorów względem wprowadzania zmian i tempo prac komisyjnych) mają wybrane organizacje zaproszone do prac parlamentarnych.
Jedno z powiedzeń legislatorów brzmi: „legislacja lubi czas i wiele par oczu”. Maksyma ta pokazuje, co w rodzimej legislacji zawsze było problemem – pośpiech, presja i zbyt mała otwartość na interesariuszy. To one są najczęściej źródłem błędów i niedociągnięć w ustawach. Zmiany, do których rząd zobowiązał się w KPO, bezdyskusyjnie wpłyną pozytywnie na proces stanowienia prawa. Co jednak istotne, zwiększą też inkluzywność całego procesu legislacyjnego – obowiązkowe konsultacje także w parlamencie sprawią, że prawo wyrażenia swojego zdania będą mieli obywatele, organizacje pozarządowe czy przedsiębiorcy. Zwiększy to nie tylko jego profesjonalizm, ale i legitymizację. Jak wskazuje francuski filozof polityki Pierre Rosanvallon, partycypacja w procesach politycznych jest odpowiedzią na kryzys zaufania społecznego wobec politycznych reprezentantów – jest więc niezwykle istotna z perspektywy nawet nie tyle obywateli, co przedstawicieli władzy, dla których jest to jednocześnie wyzwanie, ale też sposób na uprawomocnienie swoich racji, a więc swojej pozycji politycznej: „By szersza dyskusja mogła mieć miejsce, należy uznać legitymację uczestników i ocenić solidność ich argumentów. Rezultat można określić mianem «zbliżenia przez konfrontację». Codzienna walka o uzasadnienie odgrywa w tym względzie kluczową rolę, która jest równie ważna jak cykliczna rywalizacja wyborcza. (…) Legitymacja rządu jest tym samym w dużym stopniu zależna od sposobu, w jaki następuje interakcja w każdym obszarze”. Pierwsze jaskółki zmian w podejściu do strony społecznej i jej roli w procesie legislacyjnym widać już obecnie - przykładem może być projekt ustawy o ochronie sygnalistów, w stosunku do którego rząd zwolnił prace ze względu na apel organizacji społecznych i zadeklarował uwzględnienie części postulatów, mimo presji czasowej ze strony instytucji Unii Europejskiej. Istotne jest, by ta kultura stała się elementem DNA naszych legislacyjnych instytucji.
KPO a problemy polskiego procesu legislacyjnego
Nie ulega wątpliwości, że zmiany wynikające z KPO odpowiadają zdecydowanie na najbardziej palące problemy polskiego procesu legislacyjnego. Co jednak istotne, plan zmian w procedurach legislacyjnych, który umożliwi uzyskanie pieniędzy z KPO powinien być traktowany jako plan minimum. Instytucjonalne wzmocnienie systemu stanowienia prawa wymaga działania w wielu innych obszarach. Zmienić musi się ustawa lobbingowa, w szczególności w zakresie zapewnienia realnej wartości dodanej z wpisania do rejestru lobbystów, co zniechęcałoby do lobbowania w „szarej strefie”. Istotne jest także wzmocnienie instytucji wysłuchania publicznego, które od lat właściwie nie funkcjonuje. Inną, niezwykle ważną potrzebą procesu legislacyjnego, jest poprawa procedur notyfikacyjnych, których obowiązek wynika z prawa UE. Obecne normy dot. najpopularniejszej z tego typu procedur, notyfikacji technicznej środków ograniczających wprowadzanie produktów na rynek oraz świadczenia usług cyfrowych, wynikają z rozporządzenia, które jest nieaktualne względem obowiązującej dyrektywy unijnej. Co więcej, nie ma w Polsce procedury, która umożliwiałaby notyfikację projektów prezydenckich, poselskich, komisyjnych i senackich, a także dokonanie notyfikacji na etapie późniejszym niż rządowy. Jest to o tyle istotne, że notyfikacji podlegają przepisy mające istotne znaczenie dla gospodarki i wspólnego rynku unijnego, a jej brak lub nieprawidłowe jej przeprowadzenie powoduje niemożność stosowania przepisów niewłaściwie notyfikowanych wobec jednostek, a także możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Widać więc wyraźnie, że wyzwania dla nowego rządu związane z procedurami legislacyjnymi mają niezwykle istotne znaczenie i nie powinny być odkładane wiecznie na później i traktowane jak kwiatki do praworządnościowego kożucha, lecz muszą być punktem wyjścia do usunięcia mankamentów polskiej procedury legislacyjnej.
Gniewomir Wycichowski-Kuchta, Associate z Praktyki Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance, kancelaria DZP
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
