Ministerstwo Gospodarki opracowuje nowe zasady konsultowania z partnerami społecznymi przygotowywanych aktów prawnych. Według ministerstwa wprowadzenie jasnych reguł zasięgania opinii oraz uporządkowanie stanu prawnego w tym zakresie może przyczynić się do poprawy jakości procesu tworzenia prawa.

W latach 2006-2007 MG przeprowadziło badanie wśród przedsiębiorców, przedstawicieli związków zawodowych, urzędników oraz parlamentarzystów, dotyczące ich oceny sposobu konsultowania przygotowywanych aktów prawnych. Jednym z najpoważniejszych zastrzeżeń ankietowanych było przekazywanie do konsultacji gotowych projektów dokumentów, a nie ich założeń. Partnerzy społeczni uważali też, że nie są dostatecznie informowani o wynikach przeprowadzanych konsultacji, przez co nie odczuwali swojego wpływu na ostateczny kształt dokumentu. Postulowano także potrzebę wydłużenia czasu przeznaczanego na analizę i zgłaszanie uwag oraz rozszerzenia kręgu uczestników konsultacji. W opinii badanych, obowiązkowe konsultacje aktów prawnych nie są traktowane przez administrację jako źródło informacji, a jedynie jako dodatkowe obciążenie nałożone przez ustawę. Wymienione nieprawidłowości sprawiały też, że proces konsultacji był dla partnerów społecznych nieprzejrzysty i zniechęcał do brania w nim udziału.

W celu ustalenia najlepszego sposobu rozwiązania problemu nieprawidłowości w przeprowadzaniu konsultacji, Ministerstwo Gospodarki opracowało ocenę skutków regulacji (OSR). Eksperci resortu przeanalizowali kilka opcji, m.in. opracowanie wytycznych do konsultacji oraz przygotowanie ustawy o konsultacjach. Wstępnie zdecydowano, że opracowane zostaną wytyczne do procesu konsultacji, które w przyszłości będą mogły tez posłużyć do opracowania odpowiedniej ustawy. Ministerstwo Gospodarki rozpoczyna konsultacje społeczne dokumentu pt.: „Jak prowadzić konsultacje w Polsce? Ocena Skutków Regulacji do problemu zasięgania opinii zainteresowanych stron w procesie tworzenia aktów prawnych oraz dokumentów strategicznych”.

W „Wytycznych do oceny skutków regulacji” przygotowanych przez Ministerstwo Gospodarki sformułowano następujące zalecenia:

1) należy dążyć do zasięgania opinii partnerów społecznych na jak najwcześniejszym etapie opracowywania aktów normatywnych,
2) zakres opiniowania powinien być w miarę możliwości najszerszy,
3) obowiązek konsultowania z partnerami społecznymi wynikający z obowiązujących ustaw stanowi jedynie minimum, które powinno być rozszerzane,
4) przy ustalaniu listy podmiotów, którym należy przekazywać do zaopiniowania propozycje aktów prawnych należy uwzględniać w szczególności grupy podmiotów, które będzie oddziaływać projektowany akt normatywny.

Skąd wziął się problem?

Przeprowadzone przez Ministerstwo Gospodarki analizy ocen skutków regulacji pod kątem procesu zasięgania opinii w odniesieniu do ustaw przyjętych przez Sejm w II połowie 2006 r., wskazują, że w odniesieniu do 45 z 112 ustaw nie przeprowadzono procesu zasięgania opinii . Z 30 ustaw, których wnioskodawcami byli posłowie, tylko 5 zostało poddanych analizowanemu procesowi. Rząd nie poddał konsultacjom 20% ustaw, których jest autorem.  W odniesieniu do 67 skonsultowanych ustaw, zasięganie opinii ograniczało się wyłącznie do gotowego projektu aktu prawnego. Nie prowadzono zasięgania opinii na wcześniejszych etapach prac. Ponadto w prawie połowie przypadków (31 ustaw) zasięganie opinii ograniczało się w znacznej mierze do związków zawodowych i organizacji pracodawców, które nie były jedynymi podmiotami, na które konsultowany akt prawny mógł oddziaływać. Powszechne było również konsultowanie z organizacjami branżowymi, sektorowymi, nie biorąc jednak pod uwagę jak dużą grupę dotkniętych podmiotów one reprezentują.

Z informacji uzyskanych w badaniu przedsiębiorców wynika, że połowa firm uczestniczących w konsultacjach nie otrzymuje od administracji informacji zwrotnej o wynikach procesu zasięgania opinii. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z polskim prawem nie istnieje formalny wymóg odniesienia się do uwag i opinii zgłaszanych w konsultacjach. W związku z tym (przy braku informacji zwrotnej) podmioty konsultowane wyrażają wątpliwości w kwestii, czy ich uwagi zostały w ogóle przeanalizowane. Oczywiście uwzględnienie wszystkich propozycji nie jest możliwe ze względu na ich często sprzeczny charakter, jednak syntetyczne ujęcie zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem przyjęcia lub odrzucenia każdej propozycji wpłynie pozytywnie na postrzeganie procesu zasięgania opinii. Poprawi się również wizerunek administracji.

Zgodnie z Zasadami dialogu społecznego odniesienie się do opinii i uwag otrzymanych w trakcie zasięgania opinii powinno być publiczne. Oznacza to, że do opracowanego aktu prawnego powinien zostać załączony zbiór wszystkich uwag otrzymanych w trakcie zasięgania opinii z wyszczególnieniem ich autorów, oraz informacja o ich przyjęciu lub odrzuceniu wraz z krótkim uzasadnieniem. Należy zaznaczyć, że przygotowanie takiego dokumentu nie stanowi dużego wysiłku po tym, jak zostaną przygotowane indywidualne informacje zwrotne dla każdego respondenta.

Przedsiębiorcy nie wiedzą o konsultacjach

Powszechny jest również brak wiedzy na temat możliwości wzięcia udziału w konsultacjach. Ponad połowa firm, które nie brały udziału w konsultacjach w 2006 r. wskazała właśnie ten czynnik jako przyczynę nie uczestniczenia w konsultacjach.  Kolejne badanie przeprowadzone w maju 2007 r. na rozszerzonej grupie badanych (oprócz organizacji przedsiębiorców wzięli w nich udział także przedstawiciele związków zawodowych i pracownicy administracji) potwierdziło iluzoryczność i nieefektywność zasięgania opinii. Wyniki badania zostały przedstawione w raporcie stanowiącym załącznik do niniejszego dokumentu.

Problem zasięgania opinii został dostrzeżony również przez Komisję Europejską i tym stwierdzono, że w Polsce brakuje spójnego systemu konsultowania, a zasięganie opinii jest bardzo często jedynie formalnością i jest postrzegane przez administrację jako uciążliwość, a nie jako źródło informacji. Uczestnicy procesu, zarówno ze strony rządowej jak i pozarządowej, nie rozumieją roli, jaką zasięganie opinii może odgrywać w procesie formułowania polityki i prawa. W raporcie SIGMA wskazano, że w Polsce konieczny jest rozwój spójnego podejścia do zasięgania opinii*.  

*W 2006 r. został przeprowadzony przegląd w ramach Programu SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) – wspólnej inicjatywy Komisji Europejskiej i OECD. Na podstawie przeglądu został opracowany raport dla Polski, który zawiera niezależne oceny międzynarodowych ekspertów oraz rekomendacje poprawy zarządzania legislacyjnego i systemu tworzenia prawa w Polsce.

Brak spójnego systemu zasięgania opinii

Niezależnie od raportu SIGMA, Ministerstwo Gospodarki dokonało „Analizy wybranych aktów prawnych pod kątem ich wykorzystania w procesie zasięgania opinii społecznych w ramach dobrych praktyk regulacyjnych”. Wyniki analizy potwierdzają diagnozę wyrażoną w projekcie SIGMA – brak spójnego systemu zasięgania opinii. Obowiązujące podstawy prawne dla zasięgania opinii są rozproszone, a taki stan prawny ogranicza możliwości wykorzystania tego instrumentu w praktyce. Ponadto stwierdzono, że w obecnym stanie prawnym brak jest gwarancji uczestnictwa w procesie zasięgania opinii wszystkich zainteresowanych podmiotów. Nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, że dotychczas w Polsce w ogóle nie były stosowane mechanizmy konsultacyjne. Najczęściej jednak o konsultacjach mówimy w przypadku przygotowywania ustaw. Organizacje pozarządowe teoretycznie posiadają uprawnienia do konsultowania projektów aktów normatywnych (ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie), ale według badań KLON z 2004 r. tylko 44% urzędów administracji rządowej twierdzi, że zaprasza do zasięgania opinii organizacje pozarządowe.

Szukając nowych metod zasięgania opinii należy przeanalizować, na jakie ograniczenia napotyka dotychczasowy model zasięgania opinii zainteresowanych podmiotów. Zdaniem Ministerstwa Gospodarki potrzebne jest wypracowanie nowych propozycji, formułując je nie należy jednak negować dotychczasowych reguł. Rozważenia wymaga także zakres przeprowadzanych zmian. Problem został zidentyfikowany w odniesieniu do procesu legislacyjnego obowiązującego administrację rządową, analiza aktów prawnych z drugiego półrocza 2006 r. wskazuje jednak na nieprawidłowości w prowadzeniu zasięgania opinii także w odniesieniu do projektów ustaw przyjmowanych z inicjatywy poselskiej. Odrębnym zagadnieniem pozalegislacyjnym, jest podniesienie świadomości urzędników w zaangażowanych w proces kreowania polityki i prawa w zakresie wykorzystania tego instrumentu we własnej pracy.

(Źródło: KW/MG)