Katarzyna Żaczkiewicz-Zborska: Rząd mówi, że Komisja Europejska stawia nowe warunki dotyczące spełnienia tzw. kamieni milowych dotyczących przestrzegania praworządności. Czy słusznie? Przecież zlikwidowano Izbę Dyscyplinarną SN i powołano nową Izbę Odpowiedzialności Zawodowej.
Maciej Taborowski: Nic mi nie wiadomo o nowych warunkach.
Jednak nadal naliczane są kary za niespełnienie postanowienia TSUE. Polska złożyła kilka dni temu wniosek o wstrzymanie naliczania kar przez TSUE za Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego. Czy nie za późno?
To bez znaczenia, bo postanowienie zabezpieczające TSUE dotyczy również ustawy kagańcowej, a nie zauważyłem, by została ona zniesiona. Zabezpieczenie przewiduje również „zawieszenie skutków uchwał” Izby Dyscyplinarnej SN wydanych wcześniej, np. w sprawach uchylenia immunitetu. Nie zauważyłem, by nastąpiło to we wszystkich wymaganych sprawach. Zabezpieczenie zobowiązuje Polskę do powstrzymania się od przekazania niektórych spraw dotyczących sędziów organowi, który nie spełnia wymogów niezależności w świetle prawa UE. Tutaj są również wątpliwości, czy to się w istocie stało. Także, pomimo likwidacji ID SN, w części postanowienie na pewno nadal nie jest wykonywane. Obawiam się, że za tę część nadal będzie konieczne płacenie kar, bo jego niewykonywanie trwa już długi czas, co obniża znacząco skuteczność takiego zabezpieczenia. Pozostaje tylko pytanie, w jakiej wysokości. No, ale skoro, jak pani mówi, rząd złożył wniosek, rozumiem, że do TSUE, by zmienić albo uchylić postanowienie, to Trybunał najpewniej się na ten temat niebawem wypowie. Chociaż ostatnio prasa relacjonowała, że nowy wiceminister zapowiedział złożenie w tej sprawie wniosku do Komisji. Ale to chyba musiała być pomyłka, skoro, jako strona postępowania przed TSUE, Polska mogłaby taki wniosek złożyć bezpośrednio w Trybunale. Nie musi, i może nawet - ze względu na konieczność zachowania powagi państwa polskiego - nie powinna chyba w tej kwestii chodzić „po prośbie” do Komisji.
Czytaj: Izby Dyscyplinarnej nie ma, kary wciąż naliczane, rząd chce wstrzymania>>
A kamienie milowe dotyczące sądów są realizowane przez rząd?
W tzw. kamieniach milowych, od których zależy wypłata środków z KPO, jest zapisane, że system dyscyplinarny sędziów, a szerzej także każdy sąd, który będzie orzekał w zakresie spraw dotyczących sędziów, nie tylko dyscyplinarnych, powinien spełniać wymogi art. 19 ust. 1 Traktatu o UE (TUE) i Art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (KPP UE). A więc to nie jest tylko kwestia likwidacji Izby Dyscyplinarnej, tylko wobec spraw sędziowskich dotyczących immunitetu czy stosunku służbowego powinien orzekać sąd, który spełnia te wymogi. Trybunał już stwierdził niespełnianie tych wymogów przez system dyscyplinarny w sprawie przeciwuchybieniowej przeciwko Polsce (C-791/19). Ten wyrok również nie został do tej pory wykonany. To wszystko będzie podlegało ocenie przez Komisję. W tej materii zmiany wydają się obecnie jednak niewystarczające, przede wszystkim wobec faktu, że generalnie w sprawach dotyczących sędziów orzeka albo Izba Odpowiedzialności Zawodowej, złożona w większości z sędziów nominowanych z naruszeniem standardów europejskich, a po części Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, złożona w całości z sędziów nominowanych z naruszeniem standardów europejskich.
A czy test niezawisłości sędziego wprowadzony od 15 lipca br. jest zgodny z kamieniami milowymi?
Ten test nie jest do końca zgodny ze standardami unijnymi, w szczególności widać to w odniesieniu do nowych sędziów SN. Na jego podstawie nie można wyłączyć sędziego tylko z tego powodu, że jego proces nominacji naruszał standardy UE. A to jest kluczowa konkluzja wyroków strasburskich i luksemburskich. A zatem - samo wadliwe powołanie, jeżeli wypełnia kryteria orzecznicze przesądzające o naruszeniu Art. 19 TUE/Art. 47 KPP UE lub art. 6 EKPCZ, powinno oznaczać, że taki sędzia nie może orzekać w sprawach objętych prawem UE i europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka.
Tymczasem, w SN losuje się składy do przeprowadzenia testu spośród wszystkich sędziów, a więc do testu bezstronności można losować także neosędziów. I znowu, z rozpatrywania przez nich testu bezstronności nie można ich wyłączyć, bo sam fakt powołania nie jest do tego podstawą. W ramach testu niezawisłości może więc orzekać neosędzia i to jest zasadniczo błędna konstrukcja. Zresztą sam ten test w praktyce będzie moim zdaniem prowadził do wielopiętrowych wniosków, co będzie przedłużało postępowanie. Ustawodawca, zamiast rozwiązać problem systemowo, w zgodzie ze standardami unijnymi, przerzucił wszystko na praktykę sądową. To będzie trwało i w efekcie, wobec dualizmu poglądów na orzecznictwo europejskie w SN sędziów „starych” i „nowych” będzie mało skuteczne.
Czytaj: Prezydencki test bezstronności sędziego jak droga donikąd>>
Z drugiej strony Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 19 ust. 1 Traktatu o UE zakresowo jest niezgodny z polską konstytucją...
W takim razie być może rząd popełnił delikt konstytucyjny? Zobowiązał się na zewnątrz wobec instytucji unijnej do przestrzegania niekonstytucyjnego przepisu traktatu? A może rząd nie traktuje poważnie orzeczeń własnego Trybunału Konstytucyjnego, o które zresztą sam niejako prosił? Nie byłby w tym osamotniony, co najmniej w podobnym stopniu nie poważa tych orzeczeń również trybunał strasburski. Ale przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny orzekał w sprawach dotyczących prawa UE i niezależności sądów w niewłaściwym składzie (z tzw. sędziami „dublerami” na pokładzie), więc zgodnie z orzecznictwem TSUE, orzeczenia te w zasadzie nie będą nikogo wiązać. Zwłaszcza orzeczenia dotyczące art. 19 ust. 1 Traktatu UE nie będą wiązać sądów powszechnych, SN, czy NSA w zakresie stosowania prawa unijnego, jeżeli zmuszałyby te sądy do wydawania wyroków naruszających prawo unijne. Jest bardzo ważne orzeczenie dotyczące Rumunii z grudnia 2021 roku, w którym TSUE wyraźnie powiedział, że jeżeli trybunał konstytucyjny państwa członkowskiego obradował w składzie, który sprawia, że nie jest sądem ustanowionym na mocy ustawy, to pozostałe sądy krajowe nie są takim orzeczeniem związane na mocy zasady pierwszeństwa prawa UE. To takie proste. W kontekście polskiego TK Europejski Trybunał Praw Człowieka potwierdził wadliwość składu z sędziami „dublerami” na pokładzie w sprawie Xero Flor z 7 maja 2021 roku. ETPCz stwierdził, w kontekście skargi konstytucyjnej, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jeżeli w składzie zasiadał sędzia „dubler”.
Załóż bezpłatne konto na Moje Prawo.pl i zyskaj unikalne funkcjonalności >>>
A test niezawisłości sędziego w sądach powszechnych też jest wadliwy?
Częściowo też, ponieważ nie umożliwia wyłączenia sędziego tylko z powodu wad w jego nominacji. Natomiast, biorąc pod uwagę kryteria testów z orzeczeń A.K., Simpson i Astradsson, wedle standardów europejskich wymagany jest określony, kwalifikowany, tj. rażący stopień naruszenia podstawowych reguł dotyczących powoływania sędziów w danym państwie członkowskim. Bada się w tym wypadku natężenie naruszeń w procesie nominacji. I wniosek jest taki, że jeżeli to natężenie było znaczące, to taki sędzia nie budzi zaufania w społeczeństwie demokratycznym, funkcjonującym na podstawie prawa. Niezależnie od tego, można oczywiście, w szczególności w świetle unijnego testu z orzeczenia A.K., brać pod uwagę również inne czynniki, także te, jak zachowanie sędziego po nominacji. Natomiast nie można wykluczać, tak jak czyni to test „prezydencki”, samego procesu nominacji jako przyczyny braku niezawisłości.
I tu jest różnica między Sądem Najwyższym i sądami powszechnymi?
Tak, jest istotna różnica w natężeniu naruszeń między Sądem Najwyższym a sądami powszechnymi w procesie nominacji. W świetle orzecznictwa TSUE da się zróżnicować sposób testowania sędziów niższych instancji i sędziów Sądu Najwyższego, tak jak np. wskazano w uchwale połączonych Izb SN ze stycznia 2020 roku. Ponadto, strony w postępowaniu przed sądami powszechnymi, oprócz wniosku o wyłączenie sędziego, mają przede wszystkim kontrolę instancyjną orzeczeń. Wadliwy skład sądu może stanowić podstawę wniesienia środka zaskarżenia.
W odniesieniu do procesu nominacji do sądów powszechnych czekamy jeszcze na ostateczne wypowiedzi TSUE i ETPCz. I większy problem może być w kontekście EKPCz, bo do tej pory w kontekście sędziów SN ETPCz uznaje, że udział w procesie nominacji wadliwej KRS wystarcza, by sędzia tak powołany nie spełniał wymogów niezależnego sądu w rozumieniu art. 6 Konwencji. W prawie unijnym, wymagany jest oprócz udziału KRS, wykazanie pogorszenia stanu gwarancji niezależności sądów w świetle efektu kumulacji. I tutaj w sądach powszechnych ta kumulacja jest mniej intensywna, niż w przypadku SN. Ale, tak jak mówiłem, musimy poczekać na wskazówki w tym względzie wynikające z orzeczeń europejskich trybunałów i potem na ich przełożenie na praktykę przez polskie sądy.
Natomiast w SN sprawa jest dość jasna w świetle orzecznictwa ETPCz oraz TSUE. Obecnie mniej więcej połowa sędziów tego organu sądowego jest ustalona wadliwie, poniżej standardów wymaganych przez EKPCz i prawo UE.
Do tego jest również orzeczenie C-132/20 GNB, z którego wynika, że TSUE nie będzie odpowiadał na pytania prejudycjalne tych sędziów, którzy zostali wprost objęci wyrokiem sądu krajowego albo międzynarodowego, przesądzającego o tym, że nie są sądem bezstronnym i niezawisłym. Obowiązuje więc na razie domniemanie, które chroni kontakt z TSUE poprzez procedurę prejudycjalną, ale ono może zostać obalone np. wyrokiem strasburskim, z którego wynika, że sąd, który inicjuje procedurę prejudycjalną nie jest sądem bezstronnym i niezależnym. W orzeczeniu C-132/20 Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne dlatego, że jeszcze nie był prawomocny wyrok ETPCz w sprawie Advance Pharma. W nim ETPCz w lutym br. stwierdził, że skład Izby Cywilnej Sądu Najwyższego rozpatrujący skargę kasacyjną firmy Advance Pharma nie był „niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą”. Dlatego, że zasiadali w nim sędziowie powołani na wniosek obecnej Krajowej Rady Sądownictwa. Zasiadał w nim także prof. Kamil Zaradkiewicz, który jednoosobowo zadał pytanie w sprawie C-132/20. W przyszłości, tego typu wyroki strasburskie, mogą więc osłabić skuteczność procedury prejudycjalnej, a co za tym idzie skuteczne stosowanie prawa UE w polskim porządku prawnym.
Czytaj w LEX: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - rola, struktura, kompetencje >>>
Czy test niezawisłości sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działa podobnie?
Pewien problem wystąpił w NSA. Tam z licznych orzeczeń wynika, że neosędziowie nie powinni być wyłączani ze składów orzekających, nawet jeżeli zostali nominowani przez KRS w obecnym kształcie. I tutaj, w kontekście wymogów strasburskich może być problem, bo ETPCz stoi w odniesieniu do nominacji przez KRS na odmiennym stanowisku. Jednak orzeczenia ETPCz dotyczące tego problemu w NSA dopiero przed nami, część z nich została już zakomunikowana rządowi polskiemu. W kontekście prawa UE, sprawa nie jest jednoznaczna, bo natężenie naruszeń w procesie nominacji sędziów NSA jest na pewno mniejsze, niż w kontekście nowych sędziów SN. I nie jest wykluczone, że podejście NSA będzie się wpisywało standard unijny. Ale jak do tej pory, nie zadano w tym względzie pytania prejudycjalnego. Nie ma również w tym względzie postępowania przeciwnaruszeniowego.
I ta Konwencja, a konkretnie art. 6 - prawo do sądu, zostało uznane za sprzeczne z polską konstytucją przez TK.
Tak jak już wspomniałem, takie wyroki - w zakresie zastosowania prawa unijnego - nie muszą wiązać. Z perspektywy prawa międzynarodowego takie orzeczenie nie ma większego znaczenia, ponieważ w stosunkach międzynarodowych nie można powoływać się na orzeczenia sądów wewnętrznych, żeby usprawiedliwić niewykonywania obowiązków, które przyjęliśmy na siebie jako państwo, przystępując do organizacji międzynarodowych. Nieuwzględnienie tych obowiązków będzie powodowało konsekwencje przewidziane w umowach międzynarodowych, które podpisaliśmy. W prawie UE są to postępowania przeciwnaruszeniowe, zabezpieczenia, kary finansowe, być może odszkodowania od Skarbu Państwa. W Strasburgu – zadośćuczynienie dla stron. A ostatnio także, masowo, zabezpieczenia – dotyczące Izby Odpowiedzialności Zawodowej, jeżeli w jej składzie zasiada neosędzia, a ostatnio również w odniesieniu do IKNiSP SN w sprawie sędziego Żurka.
To wszystko oznacza, że jeżeli nie zostaną przez Polskę podjęte środki naprawcze, będziemy za to karani. A konkretnie – obywatele będą za to płacili ciężkie pieniądze z podatków. To co zrobił Trybunał Konstytucyjny naraża nas no przykład na konkretne straty finansowe, bo poniekąd może zniechęcić pozostałe sądy krajowe do sanowania wadliwości składów w świetle kryteriów europejskich. Jednym w warunków naruszenia art. 6 EKPCz w związku z procesem nominacji sędziów, jak wynika ze sprawy Ástráðsson przeciwko Islandii, jest to, czy rażące naruszenie podstawowych norm dotyczących powoływania sędziów, może być efektywnie sanowane przez sądy krajowe. Temu służyła np. uchwała trzech Izb SN, której powszechne stosowanie mogłyby wyrugować problem wadliwych składów sędziowskich i uchronić polskich obywateli przed niepotrzebnymi kosztami.
NSA dla swoich neosędziów przyjął test zindywidualizowany - sam fakt, że Krajowa Rada Sądownictwa jest powołana wadliwie - nie wystarczy do stwierdzenia, że sędzia nie spełnia wymogów sądu ustanowionego ustawą. Jednak według Trybunału w Strasburgu, jak do tej pory to wystarczało, aby uznać, że orzeczenie wydał sąd niespełniający wymogów art. 6 EKPCz. W sprawach, które rozstrzyga NSA, a które wchodzą w zakres EKPCz, strony będą więc mogły skarżyć się do Strasburga i być może uzyskają zadośćuczynienie. Takie podejście naraża więc nasze państwo na kolejne straty finansowe. Tak, jak mówiłem, musimy tu jednak poczekać na pierwsze orzeczenia ETPCz. Jeżeli dotychczasowe stanowisko w sprawie roli KRS w procesie nominacji sędziów zostanie podtrzymane, to być może będą one asumptem do zmiany stanowiska NSA w tym względzie.
Rozumiem, że popiera pan oświadczenie 30 sędziów Sądu Najwyższego, w którym odmawiają orzekania z neosędziami, bo narazi to skarb państwa na poważne straty?
Tak. W uporządkowanym systemie prawnym, wszyscy prawnicy, nie tylko sędziowie powinni powiedzieć - nie! W moim przekonaniu tych osób, które mówią "nie", jest zdecydowanie za mało. Za mało prawników stanowczo, jasno i w sposób widoczny sprzeciwia się temu, co w ostatnich latach się stało w wymiarze sprawiedliwości. Co więcej, wywierany jest efekt mrożący na sędziów, którzy próbują stosować orzecznictwo europejskie. I ich życie zawodowe i prywatne się zmienia znacząco zaraz po tym, jak zastosują standardy wynikające z orzecznictwa europejskich trybunałów. A za to polscy obywatele tracą miliardy złotych. Po stronie państwa polskiego zaś nie widać chęci podjęcia jakichkolwiek realnych działań naprawczych. Wręcz przeciwnie, na razie problem jest pogłębiany.
Samo przywrócenie do orzekania kilku zawieszonych sędziów - Tulei, Gąciarka, Ferka - to jest szybki ruch. Można uporządkować te sprawy?
Tak, to mógłby być szybki ruch. Są nawet orzeczenia sądów powszechnych stwierdzające, że te zawieszenia dokonane przez Izbę Dyscyplinarną były bezskuteczne. Ale kierownictwa sądów, powołane przez ministra sprawiedliwości, ich nie realizują. W sprawie sędziego Waldemara Żurka TSUE wyraźnie powiedział, że jednoosobowe umorzenie jego sprawy przez jednego z neosędziów z IKNiSP SN można uznać za niebyłe. Ale, kiedy ta sprawa wróciła z Luksemburga do SN, który miał w praktyce zastosować wykładnię przyjętą przez TSUE, okazało się, że w SN w tej sprawie będzie orzekać nowy skład Izby Cywilnej z dominacją nowych sędziów. No i sprawa leży już ponad rok. Nowi sędziowie nie palą się, by wydać w tym względzie orzeczenie, które zresztą, będzie poniekąd w ich własnej sprawie.
Czy zgadza się pan z tezą prof. Włodzimierza Wróbla, że mamy do czynienia z kryzysem konstytucyjnym?
Oczywiście. Od przystąpienia Polski do UE, Trybunał Konstytucyjny wskazywał na wspólną aksjologiczną podstawę Konstytucji oraz traktatów europejskich, co w zasadzie czyni jakikolwiek konflikt pomiędzy tymi standardami w odniesieniu do niezależności sądów mało prawdopodobnym. Obecnie na tle polskiej Konstytucji, gwarancje niezawisłości sądów zostały ograniczone. W zasadzie standard krajowy spadł poniżej wymogów EKPCz. Władza polityczna wywiera bezpośredni lub pośredni nacisk na sędziów, a dzieje się to poprzez prokuratorów, rzeczników dyscyplinarnych sądów, ministra sprawiedliwości, kierownictwo sądów, a także przez działania nowo nominowanych sędziów SN. Tak, to jest zdecydowanie sytuacja kryzysowa.
Maciej Taborowski, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, adwokat, wspólnik kancelarii Hoffman, Taborowski & Wspólnicy, zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich w latach 2019-2022
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
