Lustracja sędziego bez pozbawienia immunitetu?

Instytucja immunitetu sędziowskiego budzi watpliwości w kontekście odpowiedzialności lustracyjnej sędziów oraz możliwości jej zainicjowania bez formalnego pozbawienia ochrony immunitetowej - pisze dr Krzysztof Kozłowski z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

KRZYSZTOF KOZŁOWSKI
Immunitet sędziowski wobec instytucji odpowiedzialności lustracyjnej – szkic konstytucyjnoprawny

Artykuł pochodzi z miesięcznika "Państwo i Prawo" 2016/6>>

Instytucja immunitetu sędziowskiego budzi duże zainteresowanie społeczne. Niejednokrotnie jest przed-miotem żywych, choć nie zawsze trafnych wypowiedzi polityków oraz komentatorów życia publicznego. Obywatele są adresatami informacji o tym, że „ten” lub „ów” sędzia „znowu skrył się za immunitetem” i dlatego „po raz kolejny uniknął odpowiedzialności”. Przekaz ten niejednokrotnie ma charakter antagonizujący, zazwyczaj jednostronny i często – poza pewnymi wyjątkami – bezpodstawny, choć zapewne medialnie nośny. Specyficzny obiór stosowania instytucji gwarantujących niezależność sądownictwa nie jest jedynym problemem, który daje się w tej sferze zauważyć. Poważne wątpliwości występują nawet w sferze interpretacji konstytucyjnej regulacji, która ustanawia immunitet sędziowski. Zasadniczo chodzi o trudności w precyzyjnym odczytaniu jego zakresu przedmiotowego w kontekście odpowiedzialności lustracyjnej sędziów oraz możliwości jej zainicjowania bez formalnego pozbawienia ochrony immunitetowej. Jest to problem wydania przez sąd dyscyplinarny uchwały wyrażającej zgodę na pociągnięcie sędziego (wszystkich szczebli oraz rodzajów władzy sądowniczej) do odpowiedzialności za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Chodzi o usunięcie formalnoprawnej przeszkody, tamującej możliwość prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Na samym początku rozważań warto jeszcze za-znaczyć, że omawiana kwestia stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 2.04.2015 r. Trybunał orzekł, że art. 80 § 1 p.u.s.p. , który umożliwiał pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej bez zezwolenia właściwego sądu dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 181 Konstytucji w zakresie, w jakim nie obejmował odpowiedzialności za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Przeprowadzone w niniejszym opracowaniu rozważania nie są jednakże powieleniem ustaleń dokonanych przez Trybunał, niemniej jednak sama analiza i wynikające z niej wnioski w znaczącej mierze pozostają zbieżne z kierunkiem rozstrzygnięcia wydanego przez sąd konstytucyjny.

Zgodnie z dyspozycją art. 181 zd. 1 Konstytucji : „Sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności”. Regulacja zawarta w ustawie zasadniczej przewiduje zatem, że sędzia może być poddany odpowiedzialności karnej lub też pozbawiony wolności, jednakże pod warunkiem uzyskania na taką czynność konstytutywnej i kierunkowej zgody ustawowo umocowanego sądu. Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyłącza możliwość przeprowadzenia przeciwko sędziemu postępowania o charakterze karnym oraz odebrania mu wolności – w tym ostatnim przypadku poza wyjątkiem określonym w art. 181 zd. 2 i 3 . Mechanizm ochrony immunitetowej został przewidziany nie tylko dla sędziów. Korzystają z niego również inni funkcjonariusze państwa – prokuratorzy, posłowie i senatorowie, RPO i RPD, GIODO, Prezes NIK, Prezes IPN. W każdym jednak przypadku ochrona immunitetowa ma na celu uniezależnienie jej adresata, spełniającego wyjątkowo ważne i odpowiedzialne funkcje publiczne, od zewnętrznych nacisków lub osobistego zagrożenia. Bardzo sugestywny jest w tej mierze casus „efektu mrożącego” i wynikające z niego konsekwencje . Warto zaznaczyć, że w niektórych państwach immunizacja nie ma charakteru sformalizowanego, pozostając raczej przedmiotem niekwestionowanego obyczaju .

Regulacja konstytucyjna została uszczegółowiona w ustawie zwykłej. W odniesieniu do sędziów sądów powszechnych uchylenie immunitetu pozostaje w wy-łącznej dyspozycji sądu dyscyplinarnego.
Orzeczenie takie wydaje się w razie stwierdzenia „uzasadnionego podejrzenia popełnienia (...) przestępstwa” (art. 80 § 1–2g p.u.s.p.). Uchwała sądu dyscyplinarnego w tym przedmiocie, w braku odmiennego zastrzeżenia, obej-muje również swoim zakresem „zezwolenie na zatrzy-manie sędziego i zastosowanie tymczasowego areszto-wania” (art. 80 § 2h p.u.s.p.). Sędzia może złożyć oświadczenie o poddaniu się odpowiedzialności karnej, co do zasady skutkujące wydaniem przez sąd dyscypli-narny uchwały o zbieżnej dyspozycji (art. 80 § 4 p.u.s.p.). Analogiczne regulacje dotyczą sędziów orze-kających w sądach wojskowych oraz wojewódzkich sądach administracyjnych . Podobne procedury stosuje się w odniesieniu do sędziów pełniących służbę w SN oraz NSA , z tą jednak zasadniczą różnicą, że postępo-wanie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji toczy się przed sądem dyscyplinarnym ulokowanym wewnątrz sądu, w którym dany sędzia pełni służbę. Zbieżnemu mechanizmowi podlegają sędziowie TK oraz członkowie TS . Orzecznictwo dyscyplinarne charakteryzuje się autonomią w zakresie immunitetu sędziowskiego.
Władza sądownicza cieszy się szczególnym uprzywilejowaniem w systemie ustrojowym państwa, co przejawia się w większym odseparowaniu niż ma to miejsce w odniesieniu do relacji występujących między pozostałymi władzami. Taki mechanizm ma powstrzy-mywać te władze przed nadużywaniem zastrzeżonych dla nich kompetencji, co mogłoby się odbywać ze szko-dą dla pozycji prawnej jednostki, która podlega ochronie ze strony niezależnego sądownictwa . Szczególne usytuowanie władzy sądowniczej powoduje, że zakres dopuszczalnej ingerencji w jej działalność jest zawężony, a działania równoważące jej władzę muszą spełniać kryteria legalności, celowości oraz proporcjonalności, przy jednoczesnym zachowaniu istoty tego, co jest nazywane sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Stan względnej separacji sądów i trybunałów osiągany jest m.in. przez zagwarantowanie zasady niezależności sądownictwa oraz realizację niezawisłości sędziowskiej, która pozostaje jedną z podstawowych instytucji urzeczywistniających standard państwa prawnego, szczególnie w kontekście zapewnienia maksymalnie ukształtowanego prawa do sądu. Prawo to obejmuje bowiem nie tylko samą możliwość poddania każdej „sprawy” pod roz-strzygnięcie organu sądowniczego, ale w jego zakresie mieści się również, adresowany do państwa, obowiązek takiego umocowania sądu, aby spełniał on m.in. waru-nek niezależności, niezawisłości i bezstronności (art. 45 ust. 1) . Rozpoznanie sprawy przez niezawisłego sę-dziego jest jedną z gwarancji, że zarówno standard wyznaczony przez Konstytucję, jak i przewidziany w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w odniesieniu do ochrony praw jednostki będzie należycie przestrzegany. Bez odpowiednio efektywnego systemu ochrony praw podmiotowych, najczęściej zapewnianego przez sądy, Konstytucja mogłaby stać się w dużym stopniu jedynie deklaracją, a zawarte w jej treści prawa i wolności jednostek byłyby dotknięte wadą pozorności. Odbywałoby się to wbrew wyraźnej dyspozycji samej ustawy zasadniczej, która gwarantuje ochronę ludzkiej godności oraz przestrzeganie praw i wolności z niej wynikających (art. 30 w zw. z art. 8 ust. 2) . Na organach władzy sądowniczej spoczywa zasadniczy ciężar realizacji zasady praworządności (art. 7), a więc również wyznaczania granic ingerencji organów władzy publicznej w sytuację prawną uczestników obrotu prawnego.

Konstytucja nakazuje zagwarantowanie niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów. Dzięki tym mechanizmom orzecznictwo powinno odpowiadać stan-dardom państwa prawnego oraz umożliwiać przestrzeganie prawa do sądu, a także zwiększać efektywność ochrony praw podmiotowych. Model pozycji sędziego, który uwzględnia elementy poręczające jego niezawisłość, w istotnym stopniu przyczynia się do budowania orzecznictwa odpowiadającego wymogom prawa, najlepszej i najbardziej aktualnej wiedzy oraz odpowiednio ukształtowanej postawy etycznej i sumienia jako wy-łącznych podstaw rozstrzygnięcia. Niezawisłość sę-dziowska polega na „niezależności sędziego w rozstrzy-ganiu kwestii faktycznych i prawnych wyłaniających się w toku rozpoznawanej sprawy”, co związane jest z zasadą samodzielności jurysdykcyjnej sądu . Taki pożądany stan rzeczy może być osiągnięty przy użyciu wielu instrumentów ulokowanych zarówno na etapie procesu nominacyjnego (np. badanie kwalifikacji merytorycznych, predyspozycji osobistych), w trakcie wypełniania służby (np. nieodwoływalność) oraz po jej zakończeniu (właściwie ukształtowany stan spoczynku). Podstawową zasadą gwarantującą dochowanie omawianego standardu, oprócz podległości wyłącznie Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1), poręczenia godnych warunków wykonywania urzędu (art. 178 ust. 2), obowiązywania zasady incompatibilitas (np. 178 ust. 3), nieusuwalności (art. 180) oraz przywileju nietykalności (art. 181 zd. 2 i 3), pozostaje instytucja immunitetu formalnego. W dawnych czasach oznaczała ona wyjęcie spod obowiązku przestrzegania prawa w kontekście jej nadzwyczajnego charakteru . Pomimo upływu wieków sam ten kontekst zachował się, co stanowi też obecnie ważną dyrektywę interpretacyjną. Immunitet nie jest bowiem i nie może być traktowany jako przywilej określonej grupy zawodowej, pozwalający wchodzącym w jej skład funkcjonariuszom na lekceważenie porządku prawnego. W systemie prawnym odwołującym się do zwierzchnictwa suwerennego narodu (art. 4 ust. 1) oraz opartym na powszechnej podległości równemu dla wszystkich prawu (art. 32 ust. 1) trudno byłoby zaakceptować obowiązywanie instytucji odwołującej się do formy dawnego „przywileju stanu”. Trafnie odnotowano, że „przepisy o immunitecie sędziowskim mają jedynie na celu zabezpieczenie niezawisłości sędziowskiej przez stworzenie ochrony przed możliwymi szykanami, a nie tworzenie «swoistego przywileju bezkarności sędziego»” . Immunitet powinien być wykorzystywany jako instrument ochrony statusu sędziego, zobowiązane-go do niezawisłego, w tym bezstronnego i rzetelnego, rozstrzygania spraw poddanych jego jurysdykcji.

Ujęcie funkcjonalne omawianej instytucji nakazuje powrócić jeszcze do rozważań dotyczących zasady trójpodziału władzy oraz wskazać na rozumienie immunitetu sędziowskiego jako jednego z kilku elementów gwarantujących odseparowanie sądownictwa od pozostałych władz. Na płaszczyźnie konstytucyjnej ochrona immunitetowa jest bowiem elementem mechanizmu odpowiedzialnego za ich wzajemne równoważenie się. Wkracza zatem w ten zakres władztwa publicznego, z którego pozostałe władze mogłyby zwykle skorzystać, gdyby nie konieczność wyjednania zgody na uchylenie immunitetu. Staje się tym samym bardzo istotnym elementem systemu zapewniającego wzajemną równowagę między poszczególnymi rodzajami władz. Innymi słowy, instytucja ta może być postrzegana przez pryzmat prze-słanki ograniczającej zakres oddziaływania pozostałych władz na istotny, bo dotyczący stanu osobowego, aspekt funkcjonowania władzy sądowniczej. Względny brak możliwości pociągnięcia sędziego do odpowiedzialności karnej pozostaje istotnym świadectwem oddzielenia sądownictwa przede wszystkim od władzy wykonawczej, umocowanej do stosowania środków przymusu. Sprzyja temu szeroki jej dostęp do różnorodnych instrumentów i zasobów, również o charakterze informacyjnym, a przez to możliwość nieuprawnionego ich wykorzystania. Należy tu podkreślić dość znaczący zakres niejawnego działania wchodzących w jej skład niektórych urzędów wyspecjalizowanych. Tymczasem władza wykonawcza nie dysponuje umocowaniem do skorzystania z przysłu-gujących jej uprawnień tak długo, jak długo sąd dyscy-plinarny, po dokonaniu weryfikacji zgromadzonych dowodów, nie wyrazi zgody na wyjęcie sędziego spod ochrony immunitetowej. Właściwa egzekutywie jurys-dykcja pozostaje zatem uprawnieniem jedynie potencjalnym, z którego nie może ona jednak skorzystać, dopóki nie uzyska na to odpowiedniej zgody wydanej przez niezależną władzę sądowniczą.
Ochrona przed retorsjami, również o charakterze karnym, jest konieczną przesłanką prowadzenia swobodnej działalności orzeczniczej. Daje proceduralną rękojmię, że organy państwa nie będą mogły nadużywać swojej pozycji bezpodstawnie pociągając sędziego do odpoodpowiedzialności i bez poddania takiego zamiaru uprzedniej weryfikacji ustawowo umocowanego sądu . Kontrola taka zagwarantowana jest nie tylko na etapie właściwego rozpoznawania sprawy (ad meritum), co zresztą jest prawem przynależnym każdemu, ale również wynika z konieczności uzyskania uprzedniej zgody sądu dyscyplinarnego jeszcze na przedpolu zainicjowania procedury przewidującej odpowiedzialność o charakterze karnym (ad personam). W ujęciu prezentowanym przez B. Banaszaka omawiana instytucja jest jednym z „przejawów niezawisłości sędziowskiej”, a jednocześnie instrumen-tem ją gwarantującym; postrzegana może być przez pryzmat pozycji sędziego i ma przede wszystkim charakter zabezpieczający, co odnosić należy do uwarunkowań proceduralnych . Z kolei zdaniem B. Nalezińskiego instytucja ta pozostaje formą ochrony wobec działań „utrudniających lub uniemożliwiających w ogóle” pełnienie funkcji przez osobę immunizowaną . Gwarancyjny charakter immunitetu sędziowskiego jest źródłem ochrony przed prowokacją, naciskami oraz retorsjami wynikającymi z nadużycia prawa przez stronę rozgoryczoną niekorzystnym rozstrzygnięciem, a także pozostaje formą eliminowania wpływu ośrodków politycznych oraz nacisku wywieranego ze strony mediów . Immunitet formalny nabiera zatem szczególnego znaczenia w odniesieniu do sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz członków Trybunału Stanu.

Należy jeszcze wskazać dwie negatywne cechy, jakie dają się zidentyfikować na płaszczyźnie funkcjo-nowania immunitetu sędziowskiego. Pierwsza z nich związana jest z możliwością powstania zjawiska oportu-nizmu orzeczniczego jako reakcji na objęcie ochroną immunitetową. Duży prestiż służby sędziowskiej, pogłębiony stopień ustrojowej niezależności oraz brak zawodowego podporządkowania mogą w skrajnych przypadkach prowadzić do przyjęcia przez danego sędziego postawy konformistycznej, zakładającej brak staranności w wykonywaniu powierzonych obowiązków. Co więcej, mogące wystąpić u niektórych osób niesłuszne przeświadczenie o własnej bezkarności, wynikającej z posiadanego immunitetu, może w ekstremalnych sytuacjach powodować przyjęcie postawy lekceważenia obowiązującego porządku prawnego. Ewentualne przypadki nadużycia immunitetu, w tym okoliczności bezpodstawnej odmowy jego uchylenia przez sądy dyscyplinarne, po-winny być zawsze podstawą do ogólnej refleksji nad stanem legislacji oraz praworządności państwa i wycią-gania w związku z tym adekwatnych konsekwencji. Immunitet nie może nigdy chronić przed odpowiedzialnością za popełnione przekroczenie prawa, powinien natomiast zabezpieczać sędziego przed próbami nadużycia prawa, które są wobec niego podejmowane, zarówno ze strony świata zewnętrznego, jak i wewnątrz struktury władzy sądowniczej . Rozwiązania tej sprawy nie należy jednak poszukiwać w działaniach o radykalnym charakterze, sprowadzających się do postulatu derogowania z systemu prawnego instytucji immunitetu sędziowskiego, jak często postuluje się to w przekazie medialnym lub dyskursie politycznym. Korzystne byłoby natomiast zwiększenie procedur o charakterze gwarancyjnym na etapie postępowania sprawdzającego, poprzedzającego właściwą nominację. Niebagatelną rolę pełnią przede wszystkim Krajowa Rada Sądownictwa – w odniesieniu do sędziów orzekających w poszczególnych rodzajach sądów – oraz Sejm dokonujący wyboru składu obydwu trybunałów.

Druga negatywna cecha instytucji ochrony immunitetowej dotyczy zjawiska o zasięgu globalnym, coraz intensywniej obserwowanego również w Polsce, a mianowicie poszerzającej się emancypacji władzy sądowniczej . Jest ona wynikiem intensyfikacji aktywi-zmu sędziowskiego i wynikającego z niego zagrożenia dla transformacji państwa rządzonego przez prawo w państwo rządzone przez sędziów, którzy prawo to w sposób ostateczny stosują . Etiologia tej tendencji ma złożony charakter i zasługuje na odrębne opracowanie. Skrótowo można jedynie odnotować, że istnieją warunki sprzyjające jej powstawaniu. Z jednej strony jest ona rezultatem konieczności uczynienia zadość potrzebie nadążania przez orzecznictwo za wymogami gwałtownie zmieniającej się rzeczywistości (społecznej, gospodarczej, politycznej) w sytuacji względnej niezmienności regulacji prawnej, z drugiej zaś – konsekwencją rozbudowania samej władzy sądowniczej oraz ciągłego, również ustawowego, poszerzania zakresu jej jurysdykcji, czy to w wymiarze ilościowym, czy też jakościowym. W tej sytuacji nietrudno o wyrobienie wśród niektórych sędziów przeświadczenia o supremacji przyznanych im kompetencji nad uprawnieniami innych organów władzy publicznej, przy jednoczesnej świadomości posiadania immunitetu jako instytucji petryfikującej zjawisko postępującego usamodzielnienia się judykatywy na tle systemu organów władzy publicznej. Dotyczy to jeszcze jednej sfery funkcjonowania ochrony immunitetowej, która często jest pomijana w opracowaniach dogmatycznych, choć ma istotne znaczenie . Chodzi o aspekt psychologiczny, który określają dwie cechy . Po pierwsze, osoba posiadająca immunitet ma świadomość wynikającej z tego wszechstronnej ochrony, chociażby w postaci zabezpieczenia przed nadużyciem wobec niej różnorodnych instytucji prawa, np. tymczasowego aresztowania. Taki stan wiedzy wzmacnia zdolność do odważnego sprawowania funkcji orzeczniczej, bez lęku przed retorsją za wydane rozstrzygnięcie, co akurat jest tendencją pożądaną. Po drugie jednak, subiektywne przeświadczenie sędziego o własnej bezkarności może w niektórych przypadkach być mylone ze stanem całkowitej nieodpowiedzialności. Skutkiem tego może być zaś przybranie postawy uzasadniającej daleko posunięty aktywizm judykacyjny, często wychodzący poza granice prawa oraz rolę ustrojową, która władzy sądowniczej została przypisana.
Ustawa zasadnicza zakazuje poddania sędziego odpowiedzialności karnej, bez uprzedniej na to zgody, wyrażonej przez ustawowo umocowany sąd: kluczowa jest weryfikacja znaczenia terminu „odpowiedzialność karna”. W języku prawniczym może być ona definiowana w szerokim albo wąskim ujęciu. W szerokim ujęciu, charakterystycznym dla nauki prawa konstytucyjnego, odpowiedzialność karna utożsamiana jest z każdym rodzajem odpowiedzialności o charakterze represyjnym (quasi-karnym), a więc tym rodzajem aktywności państwa, która kończy się wymierzeniem określonej sankcji (retorsji publicznoprawnej) w związku z ustaleniem jed-nostkowej winy przekroczenia dyspozycji normy praw-nej. Zgodnie art. 42 ust. 1 „odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”. Rozumienie tego przepisu, utrwalone w orzecznictwie oraz doktrynie, odnosi je nie tylko do odpowiedzialności kryminalnej, ale również do represyjnej odpowiedzialności quasi-karnej. Według P. Sarneckiego mamy wówczas do czynienia z „odpowiedzialnością prawną za czyny ludzkie, która polega na wymierzeniu kary”, a jej rezultatem jest „nie usunięcie skutków naruszenia prawa, a samo poddanie jednostki pewnej dolegliwości” . Szerokie rozumienie pojęcia „odpowiedzialności karnej” gwarantuje należyty stopień ochrony statusu prawnego jednostki przed nieproporcjonalnym pogorszeniem jej kondycji prawnej jako skutku naruszenia przez nią zakazu ustawowego, zaopatrzonego w groźbę wymierzenia określonej kary. Zasada ta ma zresztą dalsze normatywne konsekwencje, chociażby wymienione w art. 41, art. 42 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46, art. 55. Pozwala to objąć ochroną wynikającą z art. 42 ust. 1 wszelkie kategorie odpowiedzialności o charakterze represyjnym. Węższe rozumienie „odpowiedzialności karnej” charakterystyczne jest dla ujęcia ustawowego i zazwyczaj związane jest z popełnieniem przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, względnie wykroczenia lub wykroczenia skarbowego .

Pojawia się pytanie, czy ochrona immunitetowa wyłącza możliwość prowadzenia postępowania lustracyjnego w stosunku do sędziego, wobec którego sąd dyscyplinarny nie podjął uchwały o uchyleniu immunitetu. Konieczne jest w pierwszej kolejności określenie charakteru prawnego tego rodzaju odpowiedzialności. Mechanizm lustracyjny został wprowadzony zasadniczo w byłych państwach postkomunistycznych jako reakcja na potrzebę ujawnienia współpracy z dawnymi służbami bezpieczeństwa osób, którym obecnie powierza się pełnienie funkcji publicznych. Konieczność taka, w wymiarze indywidualnym, ma wynikać z niezbędności zapewnienia takim osobom swobody wykonywania powierzonych urzędów i podejmowania decyzji w interesie publicznym w sposób wolny od ewentualnego szantażu spowodowanego faktem dawnej współpracy. Na płaszczyźnie ogólnej lustracja jest elementem realizacji prawa dostępu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Umożliwia podejmowanie świadomych decyzji wyborczych oraz zwiększa stopień efektywności kontroli nad działalnością funkcjonariuszy państwa lub samorządu.

Jednak już sama treść preambuły do polskiej ustawy lustracyjnej jest niepełna, nie oddaje bowiem ważnego aspektu jej funkcjonowania, a mianowicie nie wspomina o represyjnym charakterze tego aktu prawne-go . Przyjęty w naszym kraju model postępowania lustracyjnego nakłada na osoby będące częścią szeroko pojętej wspólnoty życia państwowego, w tym wykonujące funkcje publiczne oraz zawody zaufania publicznego, obowiązek złożenia oświadczenia. W dokumencie tym należy poinformować o fakcie podjęcia pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa albo innej formy współpracy z tymi organami, co ewentualnie mogło mieć miejsce w okresie od 22.07.1944 r. do 31.07.1990 r. Wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia rozstrzyga w pierwszej instancji sąd okręgowy, środki zaskarżenia rozpatruje sąd apelacyjny, a kasacje SN. Istotny z punktu widzenia podejmowanych rozważań jest fakt, że osobie poddanej postępowaniu lustracyjnemu służy taki sam status jak oskarżonemu w postępowaniu karnym, zaś ustawa za pomocą odesłania systemowego nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego.
W przypadku wydania orzeczenia stwierdzającego fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego sąd nakłada na zobowiązanego dwie kategorie sankcji. Obligatoryjnie orzeka się utratę prawa wybieralności w wyborach powszechnych na okres od 3 do 10 lat. Na ten sam okres zakazuje się również pełnienia wielu funkcji publicznych oraz wykonywania zawodów o takim charakterze. Ponadto na 10 lat lustrowany pozbawiony zostaje biernego prawa wyborczego na urząd Pre-zydenta Rzeczypospolitej. Dwie pierwsze kategorie dolegliwości mają charakter sankcji względnie oznaczonych, a do decyzji sądu zostawia się oznaczenie ich efektywnego wymiaru w każdym konkretnym przypadku. Trzecia z wymienionych dolegliwości określona została w sposób bezwzględny i nie podlega miarkowaniu.

Rozstrzygnięcie stwierdzające podanie nieprawdy w treści oświadczenia lustracyjnego nie powoduje z mocy prawa utraty przez zobowiązanego pełnionych przez niego funkcji publicznych. Zasadniczo niezbędne jest jeszcze przesłanie odpisu orzeczenia lustracyjnego do właściwego, wymienionego w ustawie organu, któremu dana osoba jest zawodowo podporządkowana . Dopiero doręczenie takiego dokumentu wywołuje ex lege konstytutywny skutek w postaci utraty funkcji publicznej lub prawa wykonywania zawodu. Zasada ta nie odnosi się jednak do grupy osób związanych z szeroko pojętym wymiarem sprawiedliwości, a mianowicie sędziów, prokuratorów, radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników. Wobec tej kategorii lustrowanych, w przypadku uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia, dopiero właściwy sąd dyscyplinarny będzie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie wymierzające karę złożenia z urzędu lub inną karę dyscyplinarną, która skutkuje pozbawieniem prawa do wykonywania pełnionej funkcji . W odniesieniu do sędziów przyjmuje się, że „złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego jest jednoznaczne z utratą przez sędziego atrybutu nieskazitelnego charakteru, co zarazem oznacza utratę kwalifikacji wymaganych od osoby pełniącej służbę sędziowską” .

Elementem konstytuującym model odpowiedzialności lustracyjnej jest przede wszystkim wynikający z ustawy nakaz składania przez osoby zobowiązane oświadczenia o fakcie pracy, współpracy lub służby dla organów bezpieczeństwa. Ustawa lustracyjna, w przypadku wydania orzeczenia stwierdzającego, że złożone oświadczenie jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, nakłada na sąd obowiązek wymierzenia lustrowanemu określonych kategorii dolegliwości, które mają charakter karny, choć już nie kryminalny. Nie mają one natomiast charakteru restytucyjnego, względnie korekcyjnego lub wychowawczego, a przybierają naturę o cechach istotnie penalnych . Przewidują bowiem znaczące ograniczenie lub wręcz wyłączenie praw związanych z funkcjonowaniem lustrowanego w życiu publicznym, w szczególności skutkują utratą biernego prawa wyborczego, a także zakazem piastowania szeregu funkcji i wykonywania poszczególnych zawodów. Konsekwencją jest również złożenie z aktualnie zajmowanego stanowiska.
Dolegliwości tego typu są nie tylko społecznie przykre oraz podmiotowo bardzo dotkliwe, ale również często wykraczają poza skutki skazania w procesie kar-nym . Trudno o adekwatne porównanie sytuacji pod-sądnego skazanego na karę grzywny lub pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania za drobniejszy występek, z uwarunkowaniami towarzy-szącymi doświadczonemu adwokatowi lub prokuratoro-wi, który w wyniku postępowania lustracyjnego pozba-wiony zostaje prawa do wykonywania zawodu uzyska-nego częstokroć z olbrzymim poświęceniem i stanowią-cego główne źródło utrzymania jego gospodarstwa domowego.

Dostrzegł to również SN, podnosząc, że „prze-widziane w art. 109 Prawa o ustroju sądów powszech-nych sankcje [m.in. kara złożenia z urzędu – K.K.], pociągające za sobą dolegliwości zarówno ekonomicz-ne, jak i moralne (mogące w ostateczności prowadzić do zwolnienia sędziego z urzędu) stanowią, w stosunku do osoby sędziego, restrykcję znacznie surowszą, niż przewidziane dla osób nie będących sędziami skutki skazania z art. 177 § 1 k.k.” . Nie chodzi tu o relaty-wizowanie samego faktu odpowiedzialności lustracyj-nej, a jedynie o ukazanie mechanizmu poważnych kon-sekwencji, jakie niesie ona ze sobą. Przemawia za tym porównanie przewidzianych przez ustawę lustracyjną form represji za dopuszczenie się „kłamstwa lustracyj-nego” z konstrukcją środków karnych zdefiniowanych na gruncie prawa karnego . W tym ostatnim przypad-ku, związanym z odpowiedzialnością za popełnienie przestępstwa, przewidziana została instytucja pozba-wienia praw publicznych, w tym czynnego i biernego prawa wyborczego do organów władzy publicznej (art. 40 § 1 k.k.), a także możliwość ustalenia zakazu zaj-mowania określonego stanowiska lub wykonywania określonego zawodu (art. 41 § 1 k.k.). Przywołane środki karne, podobnie jak kary wymierzone w postę-powaniu lustracyjnym, orzeka się w ujęciu sankcji względnie oznaczonych (art. 43 k.k.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że dolegliwości wymierzone w postępowaniu lustracyjnym, przy zachowaniu nale-żytych proporcji, mogą zostać zrównane z dolegliwo-ściami specyficznymi dla odpowiedzialności o charak-terze karnym; w innym ujęciu – o celu karnym (repre-syjnym), choć niekoniecznie kryminalnym .

Co prawda, orzeczenie stwierdzające niepraw-dziwość oświadczenia lustracyjnego „nie może być traktowane na równi z orzeczeniami skazującymi za popełnienie czynów zakazanych” , jednak uwadze nie może ujść represyjny charakter wynikających z tego konsekwencji, niejednokrotnie znacznie przewyższają-cych dolegliwości płynące z wymierzania zwykłej kary kryminalnej . Fakt samodzielnego ujęcia sankcji za poświadczenie nieprawdy w ustawie lustracyjnej, z pominięciem normatywnego odwołania się do regulacji kodeksu karnego, a zatem nienazwanie jej karą krymi-nalną, nie jest jeszcze czynnikiem przesądzającym o wyłączeniu karnego charakteru tej regulacji, o czym wielokrotnie przekonywało orzecznictwo. Podnoszono wprost, że „ustawa lustracyjna, jako należąca do postę-powań represyjnych, musi być uznana za «inną ustawę przewidującą odpowiedzialność karną» w rozumieniu art. 116 k.k.” . Co więcej, uwzględniając aspekt kon-stytucyjny, sądy podkreślały, że „postępowanie lustra-cyjne należy do tej kategorii postępowań represyjnych (sankcjonująco-dyscyplinarnych), dotyczących bezpo-średnio sfery praw osobistych obywateli, do których odnoszą się bardziej surowe wymagania, ale i silniejsza ochrona konstytucyjna” . 

Odpowiedzialność lustracyjna nie ma charakteru kryminalnego, niemniej jednak ma charakter karny w rozumieniu art. 42 Konstytucji. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, „należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki” . W rezultacie powinno się wobec niej stosować wszystkie mechanizmy gwarancyjne przewidziane w art. 42 ust. 1 Konstytucji . Nie przesądza jednak o tym ustawowe brzmienie ustawy lustracyjnej, bo i takiej bezwzględnej potrzeby nie ma. Istotny jest natomiast fakt, że ten rodzaj odpowiedzialności mieści się, chociażby przez swój publicznoprawny i penalny charakter, a przede wszystkim rodzaj wywoływanych przez nią skutków, w zakresie dyspozycji normy konstytucyjnej, która nakazuje objąć instrumentami zabezpieczającymi sytuacje, w których egzekwowana jest publiczna dolegliwość za popełnienie czynu zakazanego przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia . Inaczej rzecz ujmując, ochrona przewidziana w art. 42, odnosząca się do terminu „odpowiedzialności karnej”, nakazuje ją rozciągnąć nie tylko na sferę postępowań, w których dochodzi do wymierzania kary kryminalnej, ale również do tych wszystkich procedur, w ramach których „sędziemu grozi ukaranie” w szerokim tego słowa znaczeniu.
Odpowiedzialność lustracyjna w pełni wpisuje się w tak konstytucyjne zdefiniowany model. Próba jej określenia wyłącznie z perspektywy regulacji po-wszechnego prawa karnego, a tym samym odrzucenie penalnego (karnego) charakteru, całkowicie niweczyłaby gwarancyjny charakter regulacji konstytucyjnych, ze szkodą dla bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochrony praw jednostki. Odmienny tok rozumowania, prezentowany zresztą w sporej części orzecznictwa SN , prowadziłby do przyznania ustawodawcy możliwości wprowadzania różnorakich mechanizmów represyjnych, przy jednoczesnym odstąpieniu od określania ich na gruncie legislacyjnym mianem „odpowiedzialności karnej”, unikając w ten sposób konieczności dochowania standardu konstytucyjnego.
Dotychczasowe spostrzeżenia mają istotne zna-czenie dla określenia zakresu przedmiotowego immuni-tetu sędziowskiego.

Pojęcie „odpowiedzialności karnej” ma bowiem tożsame znaczenie na płaszczyźnie art. 42 oraz art. 181. Zasada wewnętrznej zupełności aktu kon-stytucyjnego nakazuje odczytywać zawarte w nim poję-cia w sposób homogeniczny, a od tej reguły nie można odstąpić przez niezasadne twierdzenia o szerokim spek-trum regulacji konstytucyjnej i wynikającej z tego rze-komej konieczności dostosowywania jej brzmienia do „oczywiście odmiennych celów i zakresów normowania przepisów” . Przeciwne twierdzenia zdają się abstrahować od konieczności jednorodnej wykładni ustawy konstytucyjnej , ze szkodą dla ochrony wynikającej z art. 30 oraz przy naruszeniu wymogów funkcjonalnych, gwarantujących odpowiedni poziom ochrony niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej element prawa do sądu, przyznanego wszystkim uczestnikom obrotu prawnego. Wyjęcie spod zakresu przedmiotowego immunitetu odpowiedzialności lustracyjnej pośrednio godzi w prawa podmiotowe jednostek korzystających z sądowej drogi dochodzenia swoich praw .
Wniosek taki podzielił Trybunał Konstytucyjny w słynnej, aczkolwiek kontrowersyjnej co do podstawy prawnej uchwale z 13.07.2010 r. W treści uchwały Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK zastrzegło, że „od-powiedzialność osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy [lustracyjnej – K.K.] – jest odpowiedzialnością karną w rozumieniu art. 42 Konstytucji RP”. W konsekwencji Zgromadzenie Ogólne uznało się za wyłącznie właściwe do wyrażania „zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału Konstytucyjnego do odpowiedzialności określonej przepisami ustawy [lustracyjnej – K.K.]”.

Za takim ujęciem przemawia przede wszystkim rozumienie konstytucyjnego pojęcia „odpowiedzialności karnej”. Ustawa zasadnicza konstruuje określone kategorie prawne w sposób autonomiczny, co oznacza, że posługiwanie się nimi powinno być podporządkowane samodzielności aktu konstytucyjnego oraz terminologii przez niego stosowanej. Pojęcie „odpowiedzialności karnej” na płaszczyźnie aktu konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do instytucji odpowiedzialności za przestępstwo, zaś użyty w przepisie dotyczącym ochrony immunitetowej sędziego termin „odpowiedzialność karna” odwołuje się nie tylko do konstrukcji czynu zabronionego pod groźbą kary kryminalnej, a więc nie dotyczy wyłącznie przestępstwa i przestępstwa skarbowego. W konsekwencji należy przyjąć, że „składany na podstawie ustawy lustracyjnej wniosek o wszczęcie postępowania (...) jest w swej istocie skargą procesową zmierzającą do zainicjowania postępowania w przedmiocie pociągnięcia określonej osoby do odpowiedzialności karnej. Powinność wyjednania zgody właściwego sądu dyscyplinarnego na wystąpienie z tym wnioskiem w stosunku do osoby chronionej prawno-karnym immunitetem formalnym, spoczywa na prokuratorze” .

Podsumowując, należy wskazać, że przepis usta-wy zasadniczej powinien być odczytywany zgodnie z zasadą autonomicznej wykładni aktu konstytucyjnego i to ona determinuje sposób rozumienia Konstytucji. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie wykładni jej treści przez pryzmat pojęć użytych w ustawie (usta-wach), co wprost kwestionowałoby zasadę najwyższej mocy obowiązującej Konstytucji (art. 8 ust. 1). Zakres przedmiotowy immunitetu sędziowskiego nie może być ustalany wyłącznie przez odwoływanie się do obowią-zującego ustawodawstwa. Przemawia za tym również standard międzynarodowy . Oznacza to, że przewidzianej w Konstytucji instytucji „odpowiedzialności karnej”, przed którą w sposób nietrwały chroni immunitet sędziowski, nie należy nadawać tylko takiej wąskiej wymowy, jaka przypisana jest temu terminowi przez ustawowe prawo karne . Ponadto – co jest nie mniej istotne – przy rozstrzyganiu o treści zakresu przedmiotowego immunitetu należy uwzględnić rolę zabezpieczającą, jaką mechanizm ten pełni w systemie prawa. W przeciwnym wypadku instytucja ta utraciłaby swoje znaczenie gwarancyjne, naruszając przy tym zasadę sędziowskiej niezawisłości oraz w istotny sposób ograniczając gwarancyjne elementy prawa do sądu . Z tych względów należy uznać, że prowadzenie przeciwko sędziemu postępowania lustracyjnego bez zgody sądu dyscyplinarnego nie jest możliwe.

Judicial immunity with regard to lustration liability
– constitutional essay
Judicial immunity is one of the mechanisms for the protection of judicial independence, which in turn is a guarantee of the implementation of appropriately-shaped right to trial enjoyed by each person. In recent times, problems in the interpretation of the constitutional provision which establishes the judicial immunity can be noticed. This condition, in particular, applies to the present difficulty of reading its scope in relation to the issue of lustration liability of judges and the possibility of lifting the immunity without its formal withdrawal by the relevant disciplinary body. This paper presents the most important regulations concerning judicial immunity and rules of lustration liability. The purpose of the study is also to try to determine the scope of the immunity and indicate the need for its repeal as a prerequisite for lustration proceedings against the judge.

Słowa kluczowe: sądy, sędziowie, immunitet sę-dziowski, lustracja
Keywords: courts, judges, judicial immunity, lu-stration liability

Artykuł pochodzi z miesięcznika "Państwo i Prawo" 2016/6>>