Gorset przepisów uniemożliwia inwestycje

Na podstawie obowiązującej Ustawy o partnerstwie publiczno prywatnym nie zrealizowano w Polsce żadnej inwestycji. Gorset przepisów ustawy o PPP praktycznie uniemożliwia realizację inwestycji partnerów publicznych i prywatnych. Tymczasem brak odpowiedniej infrastruktury drogowej, kolejowej, lotniczej negatywnie wpływa na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz na liczbę inwestycji zagranicznych w Polsce. Jak wykorzystać obowiązujące przepisy prawa przy inwestycjach infrastrukturalnych? Kiedy i w jaki sposób korzystać z koncesji na roboty budowlane? Zastanawiali się goście śniadania Harvard Business Review oraz Wolters Kluwer Polska.

Na podstawie obowiązującej Ustawy o partnerstwie publiczno prywatnym nie zrealizowano w Polsce żadnej inwestycji. Gorset przepisów ustawy o PPP praktycznie uniemożliwia realizację inwestycji partnerów publicznych i prywatnych. Tymczasem brak odpowiedniej infrastruktury drogowej, kolejowej, lotniczej negatywnie wpływa na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz na liczbę inwestycji zagranicznych w Polsce. Jak wykorzystać obowiązujące przepisy prawa przy inwestycjach infrastrukturalnych? Jak optymalnie, alternatywnie zorganizować współpracę partnerów publicznych i prywatnych? Kiedy i w jaki sposób korzystać z koncesji na roboty budowlane? Zastanawiali się goście śniadania Harvard Business Review oraz Wolters Kluwer Polska.

Przez ostatnie 10 lat zbudowano w Polsce tylko 393 km autostrad, a zmodernizowano niewiele ponad 200 km. Polska bardzo potrzebuje inwestycji w infrastrukturę, ale nie potrafi sobie poradzić z lawiną przepisów, które te inwestycje regulują. Na podstawie obowiązującej Ustawy o partnerstwie publiczno prywatnym nie zrealizowano w Polsce żadnej inwestycji – wynika z informacji z Ministerstwa Gospodarki. Współpraca między podmiotami publicznymi i prywatnymi jest realizowana na podstawie innych przepisów , w tym, m.in. na gruncie ustawy o płatnych autostradach, na podstawie kodeksu spółek handlowych, kodeksu cywilnego, ustawy o zamówieniach publicznych, ustawy gospodarce nieruchomościami oraz o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Obecna regulacja o PPP z 2005 roku jest narzędziem zbyt sformalizowanym i trudnym w realizacji. Wprowadza za dużo barier formalnych i technicznych –zgodzili się uczestnicy śniadania Harvard Business Review oraz Wolters Kluwer Polska.

- Ustawa o PPP nakłada na strony obowiązek sporządzenia szczegółowych analiz kosztów, ryzyka, korzyści i to w różnych wariantach. Sporządzenie analiz jest czasochłonne i kosztowne. Przy realizacji mniejszych inwestycji koszty i nakład pracy, który musiałby być przeznaczony na wstępne opracowania, stanowi dużą część budżetu przeznaczonego na całość inwestycji. W efekcie okazuje się, że przyjęcie formuły PPP nie jest opłacalne – uważa Magdalena Włodarska, radca prawny w kancelarii Windmill, Gąsiewski & Roman. Według Moniki Wojciechowskiej – Szac, radcy prawnego, wspólnika w Kancelarii Wojciechowska –Szac & Kotarba, zawarcie umowy o PPP z pominięciem takich analiz, w świetle prawa czyni ją nieważną. Ponadto, istotną barierą jest również konieczność stosowania skomplikowanych przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, w zakresie wyboru partnera prywatnego. Problematyczne jest również zawężenie pojęcia najkorzystniejszej oferty, jedynie do oceny podziału ryzyk oraz terminów i wysokości płatności. Oznacza to, że podobnie jak w zamówieniach publicznych, de faco wybiera się najtańszą ofertę, a najtańsza nie zawsze oznacza, że jest najlepsza.

- Nadal jednak zasadniczym problemem jest wciąż nie tyle model współpracy podmiotów publicznych i partnerów prywatnych, co niedoskonałe tło prawne, w którym ta współpraca ma być podejmowana. Mam tu na myśli przede wszystkim przepisy dotyczące lokalizowania, projektowania i realizacji inwestycji – powiedział Michał Benhke, radca prawny i ekspert Wolters Kluwer Polska. Mamy do czynienia z nadmiernym rozproszeniem, zróżnicowaniem i skomplikowaniem tych uregulowań, niedoskonałością trybu wprowadzania dokumentów strategicznych o charakterze polityk czy programów w sferę planowania i zagospodarowania przestrzennego, szczególnie podczas realizacji inwestycji liniowych – powiedział Michał Benhke. Przepisy prawa wymagają np. przedstawienia mapy inwestycji liniowych w skali 1:2000. – W przypadku realizacji drugiej nitki gazociągu jamajskiego w Polsce mapy, dotyczące tej inwestycji nie zmieściłyby się na stadionie X-lecia w Warszawie –przekonywał mec. Cezary Nowakowski, wspólnik w kancelarii Nowakowski & Wspólnicy. Terminy oczekiwania na decyzje administracyjne zabijają każdą analizę ekonomiczną projektu. - Żeby sprawnie i szybko przeprowadzić projekt inwestycyjny duży inwestor powinien postawić obok istniejącego urzędu gminy drugi budynek, z identyczną kadrą, tylko na potrze by analizy i akceptacji dokumentów potrzebnych do rozpoczęcia jego inwestycji – powiedział Nowakowski.

- Podmioty publiczne korzystają od lat z prawa zamówień publicznych regulującego instytucję koncesji na roboty budowlane –zgodzili się uczestnicy śniadania Harvard Business Review i Wolters Kluwer Polska. Uregulowana w Prawie zamówień publicznych koncesja na roboty budowlane nazywana jest często małym PPP i „bypassem”, który umożliwia realizację inwestycji publiczno-prywatnych. Koncesjonariusz w zamian za swoje zaangażowanie otrzymuje wynagrodzenie w formie prawa do eksploatacji zbudowanego obiektu na opłacalnych dla niego zasadach lub też prawo do eksploatacji wraz z zapłatą za część wykonanych robót. Liczne samorządy wobec kłopotów, jakie wiążą się z podejmowaniem projektów na zasadach określonych w ustawie o PPP, decydują się na realizację projektów PPP w formule koncesji na roboty budowlane. Dostrzegło to również Ministerstwo Infrastruktury. Resort pracuje nad nową ustawą, która ma stanowić alternatywę dla martwej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Urzędnicy zapowiadają przygotowanie aktu prawnego, w którym zostaną uregulowane zarówno koncesje na roboty budowlane, jak i stanowiące nowość w polskim prawie - koncesje na usługi. Zdaniem ekspertów nowa ustawa o koncesjach będzie stosowana częściej i z lepszym skutkiem niż dotychczasowa ustawa o PPP.

- Projekt Ustawy o koncesji rezygnuje z nadmiernego formalizmu. Przede wszystkim nie przewiduje czasochłonnych i kosztownych analiz. To podmiot publiczny zdecyduje, czy jest zainteresowany poszukiwaniem inwestora prywatnego. Jeśli tak, to po prostu ogłosi wszczęcie procedury o udzielenie koncesji – mówi mec. Monika Wojciechowska-Szac. Sama zaś procedura wydaje się dość prosta, ale co istotne dająca możliwość prowadzenia negocjacji z kandydatami do koncesji. Często bowiem prywatni przedsiębiorcy mogą podsunąć dobre pomysły i rozwiązania, które wcześniej nie były brane pod uwagę. Dopiero po przeprowadzeniu negocjacji zaprasza się do składania ofert. Wreszcie szerokie spektrum oceny najkorzystniejszej oferty, innymi słowy, rezygnacja z tego co najtańsze, na rzecz tego co najlepsze. Według Wojciechowskiej- Szac nowe proponowane przepisy, wydają się stanowić zachętę dla podmiotów publicznych i przedsiębiorców do realizacji wspólnych przedsięwzięć. Służyć temu mają proste i przejrzyste procedury, dające także większą swobodę w ostatecznym sposobie kształtowania umowy. Dlatego też ustawa o koncesji wydaje się łatwiejsza w stosowaniu, a nieskomplikowane przepisy powinny zachęcić także urzędników do ich stosowania. Należy bowiem pamiętać, że dobre prawo, zrozumiałe i przejrzyste zasady określone zarówno dla partnerów publicznych i prywatnych, będą „zachętą” do podejmowania działań. Praktyka bowiem pokazała, że nadmierny formalizm w ramach PPP prowadzi do braku zainteresowania taką formą współpracy.

Niestety nie ma róży bez kolców. Prace nad ustawą o koncesjach na roboty budowlane oraz usługi, zamierza jednak wstrzymać resort gospodarki, aż do opracowania własnego projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Ponadto resort chce włączyć ustawę koncesyjną do prawa zamówień publicznych.