Ireneusz C. Kamiński

Europejska Konwencja Praw Człowieka i prawo do niezależnego wymiaru sprawiedliwości

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przegląd Sądowy 9/2016>>

Wielka Izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Trybunał) wydała 23 czerwca br. wyrok w sprawie Baka przeciwko Węgrom. Skarżący to prezes Sądu Najwyższego, pozbawiony funkcji w następstwie zmian dokonanych przez rząd Wiktora Orbána. Strasburskie orzeczenie stwierdzające naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja) dotyka między innymi uprawnień sędziów do poddania kontroli krajowego sądu decyzji związanych z mianowaniem i usunięciem z sędziowskiego stanowiska, wymierzaniem sędziom sankcji dyscyplinarnych, a także ich awansem zawodowym. Ale w tle sprawy znalazło się i inne zagadnienie. O ile Trybunał nie miał od dawna wątpliwości, że prawo do rzetelnego postępowania sądowego (art. 6 Konwencji) zakłada istnienie dla strony (stron) postępowania niezależnego w danej sprawie sądu, to już czym innym jest stworzenie niezależnego sądownictwa krajowego. Innymi słowy, staje pytanie, czy niezależność sądownictwa sprowadza się do zasady ustrojowej, która nie rodzi jednak podmiotowego uprawnienia egzekwowalnego na mocy Konwencji, czy też takie konwencyjne uprawnienie powstaje dla jednostki. A jeśli przyjmie się wariant drugi, to kto jest beneficjentem prawa do niezależnego sądownictwa: każda jednostka, która trafia do sądu, czy też tylko osoba wykonująca funkcję sędziego?

Artykuł dostępny jest także tutaj>>

I. Okoliczności prawy
András Baka był przez 17 lat sędzią Trybunału w Strasburgu. Po powrocie do kraju w 2009 r. został najpierw sędzią sądu apelacyjnego, a następnie parlament powierzył mu stanowisko prezesa Sądu Najwyższego na sześcioletnią kadencję trwającą do 2015 r. Objął także, jako prezes najwyższej instancji sądowej Węgier, funkcję przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa . Po dojściu do władzy w 2010 r. kierowanej przez Wiktora Orbána partii Fidesz sędzia Baka jako osoba pełniąca obie funkcje krytycznie wypowiadał się – będąc do tego nie tylko uprawnionych, ale i zobowiązanym – o projektach zmian legislacyjnych. Zwracał uwagę, że proponowane akty mogą być sprzeczne z konstytucją. W kontekście obniżenia wieku emerytalnego sędziów z 70 do 62 lat wskazywał, że spowoduje to odejście co dziesiątego sędziego, rodząc olbrzymie negatywne skutki dla wymiaru sprawiedliwości. Baka skierował także do Trybunału Konstytucyjnego przepisy zmieniające organizację sądów i procedurę rozpoznawania spraw. Jego zarzuty zostały potwierdzone w późniejszym wyroku.
Władze postanowiły pozbyć się kłopotliwego prezesa Sądu Najwyższego w następujący sposób: określiły w nowo przyjętym prawie, że osoba kierująca najwyższą instancją sądowniczą kraju musi mieć co najmniej pięcioletnie doświadczenie sędziowskie. Ten warunek rozumiano tak, że doświadczenie orzecznicze miało być „krajowe”; nie wystarczało, że dana osoba zasiadała w sądach międzynarodowych. Dodatkowo nowy przepis, aby zapobiec zaskarżeniu go do Trybunału Konstytucyjnego, został umieszczony w konstytucji (w jej przepisach przejściowych).
Należy dodać, że Baka został pozbawiony tylko funkcji prezesa Sądu Najwyższego. Nie został usunięty z zawodu sędziowskiego lub pozbawiony w inny sposób możliwości orzekania. Objął stanowisko prezesa izby cywilnej w Sądzie Najwyższym, który w powrócił do historycznej nazwy Kúria.@page_break@

II. Czy to sprawa dla Strasburga?
Strasburski Trybunał zajmował się sprawą dwukrotnie: najpierw jako siedmioosobowa izba, a następnie – wskutek wniosku węgierskiego rządu – jako Wielka Izba, największy skład orzekający złożony z 17 sędziów . Oceniano dwa zarzuty postawione przez Andrása Bakę. Pierwszy dotyczył prawa do rzetelnego postępowania sądowego (art. 6 Konwencji), drugi – swobody wypowiedzi (art. 10) . W tym drugim kontekście prawnym badano, czy uchwalenie przez parlament konstytucyjnej reguły rodzącej wcześniejsze zakończenie kadencji było sankcją za krytyczne wypowiedzi prezesa Sądu Najwyższego. W niniejszym artykule zajmę się tylko wątkiem rzetelności postępowania krajowego.

W przypadku Baki nie było jednak krajowego postępowania. Zarzut formułowany w ramach art. 6 Konwencji został więc sprowadzony do kwestii dotyczącej dostępu do sądu, a więc zapewnienia, by sąd krajowy poddał kontroli zwolnienie sędziego ze stanowiska. Warunkiem przystąpienia przez Trybunał do merytorycznej oceny zarzutu odwołującego się do art. 6 było wstępne rozstrzygnięcie, czy w sprawie występuje „prawo o charakterze cywilnym” . Przez pewien czas strasburscy sędziowie uznawali, że kwestie związane z mianowaniem, promowaniem, dyscyplinarnym karaniem oraz usuwaniem pracowników służby publicznej, w tym sędziów, nie dotykają prawa o cywilnym charakterze. Dotyczą specyficznej kategorii osób, które łączy z państwem „szczególna więź oparta na zaufaniu i lojalności”. Powoduje to, że Trybunał jest niewłaściwy przedmiotowo (ratione materiae) dla zajęcia się skargą .
Konwencyjny standard zmienił wyrok Wielkiej Izby z 19 kwietnia 2007 r. w sprawie Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii . Artykuł 6 znajdzie zastosowanie do sporów dotyczących zatrudnienia funkcjonariuszy cywilnych, chyba że państwo wykaże, że łącznie występują dwie okoliczności. Po pierwsze, w danym prawie krajowym doszło do wyraźnego wyłączenia dostępu do sądu dla pewnej kategorii funkcjonariuszy cywilnych. Po drugie, nawet jeśli do wyłączenia dochodzi, musi być ono oparte na „obiektywnych racjach związanych z interesem państwa” (ang. objective grounds in the State’s interest; fr. des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État). Nie wystarcza natomiast samo istnienie między państwem i jednostką „szczególnej więzi opartej na zaufaniu i lojalności”. Co jednocześnie ważne, wstępnym warunkiem zastosowania art. 6 Konwencji jest ukształtowanie (uznanie) w danym porządku krajowym określonego prawa jednostki i powstanie następnie wokół takiego prawa sporu (ang. dispute; fr. contestation). Konwencja (art. 6) nie kreuje więc żadnego katalogu „praw cywilnych”, które muszą być sądownie chronione w państwach członkowskich . Ale jeśli pewne prawo zostanie już ukształtowane (uznane) w danym krajowym porządku prawnym, to Trybunał „w autonomicznej perspektywie Konwencji” ocenia, czy jest ono „cywilne”. Wymagany natomiast spór wokół prawa musi być „rzeczywisty i poważny” (ang. genuine and serious; fr. réelle et sérieuse); może dotyczyć tak istnienia określonego prawa, jak i zakresu prawa oraz sposobu korzystania z niego. Wynik postępowania musi przy tym bezpośrednio rozstrzygać o prawie jednostki; nie wystarcza, gdy ten związek wyniku postępowania i prawa jest luźny (ang. tenuous; fr. ténu), a konsekwencje postępowania dla prawa odległe (ang. remote; fr. lointain) .
Pochodzący z 2007 r. standard i związany z nim dwuczłonowy test kontrolny, powstały w sprawie odnoszącej się do funkcjonariuszy cywilnych, Trybunał wielokrotnie zastosował w kolejnych latach do wszelkich kategorii sporów dotyczących sędziów. Tak było w sprawach związanych z rekrutacją lub mianowaniem sędziów , ich promowaniem , przeniesieniem , wreszcie z usunięciem z funkcji lub zawodu . Wyrok Wielkiej Izby wydany w sprawie Baki potwierdzał prawidłowość takiego podejścia. Chociaż w wyroku Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii wyraźnie ograniczono użytą tam argumentację do funkcjonariuszy cywilnych (par. 61), w węgierskim orzeczeniu podkreślono, że co prawda wymiar sprawiedliwości nie jest częścią „zwykłej służby cywilne”, to należy go uznać za element „typowej służby publicznej” (par. 104).@page_break@

III. Zastosowanie konwencyjnego standardu w sprawie Baki
Baka nie został usunięty z zawodu, lecz pozbawiony funkcji prezesa Sądu Najwyższego (co pociągało też dodatkowo utratę funkcji przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa). Trybunał musiał więc najpierw poczynić wstępne ustalenia. Po pierwsze, należało zidentyfikować, czy w węgierskim porządku prawnym istniało prawo skarżącego do zachowania funkcji (urzędu) przez całą sześcioletnią kadencję. Po drugie, jeśli odpowiedź była pozytywna, trzeba było określić, czy to prawo miało „cywilny charakter”. Służy do tego wskazany powyżej dwuelementowy test ze sprawy Eskelinen.

Reguły dotyczące sprawowania funkcji prezesa Sądu Najwyższego znalazły się w węgierskiej ustawie z 1997 r. o organizacji i administracji sądów. Tam właśnie był też przepis mówiący o sześcioletniej kadencji. W innym miejscu ustawa zawierała zamkniętą listę przyczyn uzasadniających zakończenie kadencji. Były to: porozumienie, rezygnacja, dymisja, upływ okresu sprawowania funkcji i wygaśnięcie mandatu sędziowskiego. Do dymisji mogło dojść tylko w przypadku braku kompetencji podczas wykonywania funkcji kierowniczych, ale sędzia dotknięty taką decyzją mógł się odwołać do Sądu do spraw służby. Zdaniem Trybunału sędzia Baka miał więc prawo, by nominacja na sześcioletnią kadencję trwała przez taki właśnie czas, chyba że zaszłyby okoliczności przewidziane w ustawodawstwie krajowym – obowiązującym w chwili wyboru przez parlament – powodujące wcześniejsze zakończenie kadencji. Ale w tle utraty przez Bakę funkcji prezesa znalazła się reguła konstytucyjna, hierarchicznie wyższej rangi niż przepis ustawy. Strasburscy sędziowie odnieśli się do tej okoliczności następująco. Po pierwsze, ukształtowane przez ustawę uprawnienie do zachowania przez sędziego funkcji przez okres pełnej kadencji jest konsekwencją także konstytucyjnych zasad gwarantujących niezależność wymiaru sprawiedliwości oraz nieusuwalność sędziów. Tym samym dochodziło do konfrontacji jednej reguły konstytucyjnej (przepisu przejściowego o zakończeniu kadencji) z innymi (mówiącymi o niezależności sądownictwa i nieusuwalności sędziów) . Po drugie, takiego uprawnienia nie może sędziego pozbawiać stosowany retroakcyjnie przepis, nawet gdy ma on konstytucyjną rangę (par. 108-110).
Trybunał przeszedł następnie do ustalenia przy użyciu testu ze sprawy Eskelinen, czy uprawnienie Baki można uznać za cywilne. Jak już wskazałem, aby prawo jednostki nie uchodziło za cywilne, w prawie krajowym musi przede wszystkim dojść do wyraźnego wyłączenia drogi sądowej (dostępu do sądu) w przypadku takiego prawa . Badając, czy tak się stało, Trybunał zauważył, że węgierskie ustawodawstwo określało, w jakich sytuacjach kadencja prezesa kończy się przed terminem. Tylko jedna z tych sytuacji miała charakter przymusowy – gdy dochodziło do zdymisjonowania prezesa Sądu Najwyższego. Wtedy jednak prezes mógł się odwołać do Sądu do spraw służby. Nowela konstytucyjna rodziła „władczo” identyczny co dymisja skutek, ale dotknięta nim jednostka miała już zamknięty dostęp do sądu. Węgry nie sprostały tym samym nakazowi, by dla danej kategorii spraw – tu złożenia ze stanowiska prezesa – prawo krajowe wykluczało drogę sądową. Niezaliczenie przez Budapeszt pierwszego elementu testu ze sprawy Eskelinen zwalnia Trybunał – uznali strasburscy sędziowie – z konieczności oceny, czy zamknięcie dostępu do sądu mogłoby uchodzić za uzasadnione.

Należy podkreślić, że zauważając istnienie prawa do sądu w przypadku sędziego poddawanego dymisji, Trybunał nie ograniczył swoich rozważań do treści węgierskiego prawa. To krajowe dopuszczenie drogi sądowej korespondowało bowiem – co strasburscy sędziowie akcentują – ze standardami prawnymi wypracowanymi w prawie międzynarodowym oraz w ramach Rady Europy, które odnoszą się do niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz przewidują zabezpieczenia proceduralne w przypadku zwolnienia sędziów (par. 114). Przywołane w wyroku międzynarodowe dossier jest zróżnicowane: obejmuje Podstawowe zasady ONZ dotyczące niezależności wymiaru sprawiedliwości , Ogólne uwagi nr 32 Komitetu Praw Człowieka ONZ , Europejską kartę w sprawie statusu sędziów , Opinię nr 1 Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich , orzecznictwo Komitetu Praw Człowieka ONZ oraz Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka . Uwagę Trybunału zwraca też to, że dostęp do sądowej kontroli został wyłączony poprzez umieszczenie w konstytucji Węgier przepisu przewidującego wcześniejsze zakończenie kadencji Baki (par. 115). Takie rozwiązanie, mające charakter ad hominem, eliminowało kontrolę Trybunału Konstytucyjnego. Jest wreszcie bardzo mocne i jednoznaczne stwierdzenie, że aby zamknięcie dostępu zostało zaakceptowane w ramach art. 6, musi być ono zgodne z zasadą rządów prawa, na którą wskazuje preambuła Konwencji i która przenika wszystkie konwencyjne przepisy. W tym kontekście oznajmiono, że każde ograniczenie musi być co do zasady sformułowana w generalny sposób; nie może być kierowane przeciwko konkretnej osobie (par. 116) .
Naruszenie art. 6 (jak i art. 10 – swoboda wypowiedzi) Trybunał stwierdził przytłaczjącą większością 15 sędziów do 2 . Z wyrokiem nie zgodzili się tylko Czech Aleš Pejchal i Polak Krzysztof Wojtyczek. András Baka otrzymał także 100 tysięcy euro tytułem słusznego zadośćuczynienia i zwrotu kosztów sądowych (na mocy art. 41 Konwencji). @page_break@

IV. Czy powstało konwencyjne uprawnienie do niezależnego sądownictwa?
Tradycyjnie rozważając kwestie dotyczące prawa do rzetelnego postępowania sądowego, Trybunał czynił to z perspektywy stron postępowania. Rozstrzygał nie tylko, jakie właściwości musi mieć postępowanie sądowe, by było rzetelne, ale także pytał się, jakie cechy musi spełniać sąd, by uchodził za „niezawisły i bezstronny” . W jednym ze swoich najważniejszych wyroków (Golder v. Zjednoczonemu Królestwu) Trybunał orzekł ponadto, odwołując się do preambuły Konwencji i zapisanej w niej formuły rządów prawa, że standardy dotyczące postępowania i sądu byłyby bezprzedmiotowe, gdyby jednostka w sprawach karnych oraz dotyczących praw i obowiązków o charakterze cywilnym nie miała prawa do sądu. Dostęp do sądu jest więc wstępnym warunkiem cieszenia się poszczególnymi gwarancjami wynikającymi z art. 6 .
Następnie Trybunał uznał, odchodząc od swojego wcześniejszego odmownego stanowiska, że cywilna część art. 6 znajduje zastosowanie do funkcjonariuszy służby cywilnej (gdy spełnione zostały dwa elementy testu określonego w wyroku Eskelinen). Wyrok największego składu orzekającego Trybunału w sprawie Baki potwierdził użycie do sędziów standardu wypracowanego w sprawie Eskelinen. Ale sprawa Baki była też istotnie inna od wcześniejszych „skarg sędziowskich” – dotyczyła również, a może przede wszystkim, prawa sędziego do powołania się na art. 6, gdy działania państwa, dotykające sędziego, rodzą wątpliwości w świetle zasady niezależności sądownictwa. Niezależność nie jest tu wiązana z postępowaniem przed sądem lub z sądem rozpoznającym sprawę sędziego, lecz odnosi się do bezpośrednio do sędziego – jest „własną niezależnością” sędziego. Przed Trybunałem stanęło więc wstępne pytanie, czy taka niezależność sędziego, wpisująca się w niezależność sądownictwa tout court, rodzi podmiotowe uprawnienie egzekwowalne na mocy Konwencji. Strasburscy sędziowie odpowiedzieli na nie pozytywnie i uczynili to niemal jednogłośnie . Co więcej, z niezależnością sędziowską połączyli nie tylko klasyczne gwarancje zabezpieczające przed zwolnieniem z zawodu sędziowskiego bez ważnej przyczyny oraz zapewniające stabilność sędziowskiego stanowiska, ale także „prawo do pełnej kadencji” w przypadku sędziego pełniącego pewne funkcje w ramach systemu sądownictwa.

Ale wyrok w sprawie Baki zawiera też pewne dwuznaczności i niedopowiedzenia, które są – jak sądzę – przede wszystkim następstwem lokowania tego rozstrzygnięcia przez Trybunał w argumentacyjnym rygorze swojej dotychczasowej linii orzeczniczej . Strasburscy sędziowie pytają się więc najpierw, czy w prawie krajowym istnieje „prawo do pełnej kadencji” prezesa Sądu Najwyższego. Analiza węgierskiego ustawodawstwa pozwala na twierdzącą odpowiedź. Następnie przechodzą do ustalenia, ponownie na podstawie węgierskiego ustawodawstwa, czy w przypadku „prawa do pełnej kadencji” doszło do wyraźnego wyłączenia dostępu do sądu (kontroli dokonywanej przez sąd). Zdaniem Trybunału odpowiedź jest negatywna, bo w razie dymisji przed upływem kadencji można się odwołać do Sądu do spraw służby publicznej. Stąd konkluzja wyroku: skoro reguła konstytucyjna rodzi analogiczny skutek jak dymisja, a zabrakło dostępu do sądu, doszło do naruszenia art. 6. Oczywiście takie stanowisko Trybunału oznacza mocne wkroczenie w obszar konstytucyjnego prawa krajowego i łączy się z szeregiem trudnych zagadnień, w tym dotyczących miejsca Konwencji w relacji do konstytucji państw członkowskich oraz wynikania z art. 6 nakazu poddania sądowej kontroli skutku powodowanego przez konstytucyjną regułę (i/lub kontroli samej reguły konstytucyjnej) – o czym poniżej.

Na kanwie dwukrotnego „ukrajowienia” dokonanego przez Trybunał (czy w danym państwie istnieje określone prawo o cywilnym charakterze i czy wyłączono w odniesieniu do niego drogę sądową) można postawić następujące pytanie: jak zachowaliby się strasburscy sędziowie, gdyby „prawa do pełnej kadencji” nie dawało się odnaleźć w krajowym ustawodawstwie lub co prawda takie prawo istniałoby, ale w odniesieniu do niego krajowy ustawodawca wykluczył wyraźnie dostęp do sądu? Ograniczenie się przez Trybunał do treści prawa krajowego prowadziłoby do uznania, że art. 6 nie został złamany. Byłoby tak samo i w innej sytuacji, dużo bardziej kluczowej dla niezależności sądownictwa: gdyby w krajowym porządku sędzia nie miał prawa do nieusuwania go ze stanowiska sędziowskiego, albo gdyby co prawda takie prawo miał, ale zamknięta była droga sądowa. Oczywiście „awaryjnie” Trybunał mógłby skorzystać z drugiej części testu ze sprawy Eskelinen – badałby wtedy, czy wyłączenie zostało oparte na „obiektywnych racjach związanych z interesem państwa”. Ale istniejące rozstrzygnięcia strasburskie wskazywały na gotowość uznania przez sędziów, że takie obiektywne racje istniały .

W dokonanej wcześniej rekonstrukcji wyroku w sprawie Baki wskazywałem jednak, że Trybunał dokonuje dwóch istotnych „wyjść normatywnych”. Po pierwsze, nie poprzestaje na analizie węgierskiego ustawodawstwa zwykłego, lecz wskazuje, że „prawo do pełnej kadencji” wspierają (ang. was supported) postanowienia konstytucji Węgier mówiące o niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz nieusuwalności sędziów. To strasburskie dictum jestem skłonny rekonstruować w mocny sposób: z zasady niezależności sądownictwa wynikają określone konsekwencje, takie jak pewność kadencji. Po drugie, istnienie dostępu do sądu w przypadku dymisji sędziego (niewykluczenie drogi sądowej) Trybunał określał jako pozostające w zgodzie (ang. in line with) licznie wskazywanymi międzynarodowymi i powstałymi w ramach Rady Europy dokumentami prawnymi, a także z orzecznictwem organów międzynarodowych. Przyjęte na Węgrzech rozwiązanie (dostęp do sądu w przypadku dymisji sędziego) stanowi zatem odzwierciedlenie międzynarodowego i europejskiego standardu. Zatem ponownie, jeśli takiego rozwiązania na Węgrzech by zabrakło, Trybunał byłby uprawniony do wskazania na jego potrzebę w ramach drugiego elementu testu ze sprawy Eskelinen (wyłączenie drogi sądowej wymaga oparcia na „obiektywnych racjach związanych z interesem państwa”).

Trybunał przyznał sędziemu jego własne uprawnienia wynikające z konwencyjnego prawa do niezależnego (niezawisłego) sądu. Uważam, że w wyroku powinno dojść do jednoznacznego przesądzenia, że takie uprawnienia dyktuje samodzielnie Konwencja – jej art. 6 ust. 1 odczytywany z uwzględnieniem preambuły odwołującej się do rządów prawa. Trybunał powtórzyłby wówczas stanowisko prawne Komitetu Praw Człowieka ONZ oraz Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka, formułowane na podstawie niemal identycznych redakcyjnie jak art. 6 ust. 1 Konwencji przepisów znajdujących się odpowiednio w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 8 ustęp 1 Międzyamerykańskiej Konwencji Praw Człowieka ). Nie byłoby więc konieczne dokonywanie analizy treści krajowego ustawodawstwa w poszukiwaniu normatywnego źródła poszczególnych uprawnień sędziów kwalifikowanych następnie jako „prawa o cywilnym charakterze” przy pomocy dwuczłonowego testu pochodzącego ze sprawy Eskelinen. Taki standard miałby zastosowanie jednak tylko do sędziów. Do funkcjonariuszy służby publicznej (cywilnej), w tym innych osób pracujących w wymiarze sprawiedliwości, odnosiłby się nadal sposób analizy pochodzący ze sprawy Eskelinen.

Na samodzielne i jednoznaczne odczytanie art. 6 Konwencji wskazywali w dwóch zdaniach równoległych dołączonych do wyroku sędziowie Paulo Pinto de Albuquerque i Dmitry Dedov oraz Linos-Alexandre Sicilianos. Podzielam to spojrzenie. Ale nie ulega też dla mnie wątpliwości, że Trybunał posłużył się w wyroku Baka zasadniczymi argumentami. Akcentuje przecież, że w tle skargi jest kluczowa dla demokratycznego państwa kwestia niezależności wymiaru sprawiedliwości, pozostająca w ścisłym związku z zasadami podziału władz i rządów prawa. Strasburscy sędziowie zauważają, cytując ocenę Komisji Weneckiej, że brak krajowej kontroli sądowej był skutkiem ustawodawstwa, którego zgodność z rządami prawa jest wątpliwa. Podkreślają następnie rosnące znaczenie – tak w prawie Radzie Europy, jaki i innych międzynarodowych gremiów – gwarancji „proceduralnej sprawiedliwości” w sprawach związanych z usunięciem lub zdymisjonowaniem sędziów. „Ukrajowienie” analizy, polegające na badaniu, czy w węgierskim ustawodawstwie, znalazło się „prawo do pełnej kadencji” i czy wobec nie doszło wobec niego wyłączenia dostępu do sądu, jest natomiast konsekwencją faktu, że podczas rozpoznawania sprawy Baki strony postępowania budowały swoje stanowiska prawne odwołując się do standardu będącego konsekwencją wyroku w Eskelinen, a więc tego, co stanowiło wtedy dostępny im relewantny w sprawie dorobek orzeczniczy Trybunału.
W wyroku trzeba też dostrzec konsekwencje, jaki on rodzi dla relacji Konwencji i krajowej konstytucji. Dla Trybunału nie było przeszkodą, że reguła prawna dokonująca skrócenia kadencji prezesa Sądu Najwyższego znalazła się w przepisie konstytucji, a więc najwyższym hierarchicznie prawie krajowym, którego przyjęcie wymagało kwalifikowanej większości. Do tego „zakwestionowania konstytucji” odnieśli się sędziowie w zdaniach dołączonych do wyroku. Sędziowie Wojtyczek i Pejchal takie działanie kwestionują. Paulo Pinto de Albuquerque i Dmitry Dedov wskazują natomiast przy użyciu jednoznacznych słów, akceptując postępowanie Trybunału, że wyrok w sprawie Baki oznacza supremację Konwencji – w obszarze reguł związanych z niezależnością sądownictwa – wobec każdego prawa krajowego, w tym konstytucji. Nie wahają się oznajmić, że Trybunał jest „Europejskim Sądem Konstytucyjnym”, a Konwencja – „wspólnym prawem konstytucyjnym” (ius constitutionale commune).

Jest też druga kwestia: wyrok w sprawie Baki wymaga, by prawo do sądu istniało w każdym przypadku ingerencji w uprawnienie sędziego stanowiące element niezależności sądownictwa, także wtedy, gdy źródłem ingerencji jest krajowa konstytucja. Wymaga to wprowadzenia do prawa państw członkowskich Konwencji mechanizmu sądowej kontroli skutku powodowanego przez konstytucyjną regułę (bądź badania konstytucyjności takiej reguły konstytucyjnej i/lub jej zgodności z Konwencją jako nadrzędnym „wspólnym prawem konstytucyjnym”) . Sędzia Wojtyczek widzi w wyroku groźny krok ku ograniczeniu „konstytucyjnej autonomii Wysokich Układających się Stron”. Przestrzega przed poddaniem „najważniejszego wyrazu narodowej suwerenności, mianowicie konstytucji, (…) kontroli pod kątem Konwencji, sprawowanej przez sąd międzynarodowy” (pkt 14 in fine zdania odrębnego). Mi natomiast bliższa jest perspektywa, którą identyfikuje sędzia Linos-Alexandre Sicilianos. Liczne dokumenty prawa międzynarodowego oraz orzecznictwo Komitetu Praw Człowieka ONZ oraz Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka wskazują na ukształtowanie się międzynarodowego standardu, który jest relewantny dla wykładni art. 6 Konwencji. Zasadę niezależności wymiaru sprawiedliwości można wręcz uznać za ogólną zasadę prawa międzynarodowego. Jest wreszcie powszechnie obowiązująca reguła zwyczajowego prawa międzynarodowego, znajdująca traktatowy wyraz w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów , iż prawo krajowe, w tym konstytucyjnej rangi, nie może stanowić przeszkody dla realizacji przez państwo zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego.
I ostatnia już uwaga stanowiąca rekonstrukcję wyroku wydanego w sprawie Baka. To orzeczenie można zestawiać z wyrokiem Golder v. Zjednoczonemu Królestwu, gdzie Trybunał orzekł, dokonując teleologicznej wykładni art. 6, że prawo do rzetelnego postępowania sądowego wymaga najpierw prawa dostępu do sądu (dopiero mając ten dostęp można żądać, by postępowanie przebiegało rzetelnie). Wyrok w sprawie Baka identyfikuje analogiczną zależność: rzetelne postępowanie może się toczyć wtedy, gdy sam sędzia – jako prowadzący to postępowanie – cieszy się gwarancjami niezależności. Powstaje więc następujące pytanie: czy także strona postępowania (główny beneficjent prawa do rzetelnego postępowania sądowego) może podnosić zarzuty związane z brakiem gwarancji dla niezależności sędziego (ingerencją w sędziowską niezależność). Czy zatem po wcześniejszym zakończeniu kadencji sędziego Baki każda strona każdego postępowania przed węgierskim Sądem Najwyższym mogłaby podnieść zarzut na podstawie art. 6 Konwencji? Taki pogląd byłby nieuprawniony. Zarzut może podnieść tylko sędzia dotknięty ingerencją. Strona postępowania może natomiast kwestionować wady postępowania (także sądu) występujące w jej przypadku.@page_break@

V. Węgierski wyrok i „prawy polskie”
Rozważania o wyroku Baka zakończę kilkoma uwagami dotyczącymi możliwości użycia tego rozstrzygnięcia (zawartego w nim standardu) w głośnych obecnie „sprawach sędziowskich”. Rozpocznę od przypadku niezaprzysiężonych trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wybranych 8 października 2015 r. przez Sejm poprzedniej kadencji. Celowo posłużyłem się w odniesieniu do tej trójki słowem „sędziowie”. Artykuł 21 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym mówi bowiem, że „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie”, a ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż „[o]dmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału”. To zatem zakończenie procedury wyboru przez Sejm powoduje, że mamy już do czynienia z sędzią Trybunału Konstytucyjnego, nawet jeśli nie rozpoczął on jeszcze kadencji i nie objął urzędu. Złożenie ślubowania, chociaż nie sprowadza się do wymiaru wyłącznie ceremonialnego, nie „kreuje” więc sędziego. Prezydent jest przy tym zobowiązany, co wynika z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, do niezwłocznego odebrania ślubowania od wybranego sędziego TK. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 3 i 9 grudnia 2015 r.
Tak odmowę przyjęcia przysięgi przez prezydenta, jak i stwierdzenie przez Sejm nowej kadencji nieważności uchwał o powołaniu trójki sędziów wybranych 8 października 2015 r. należy uznać za akt pozbawienia sędziowskiej funkcji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w polskim prawie istnieje prawo sędziego TK (jak i każdego sędziego) do sprawowania urzędu, na który został wybrany (odpowiednio mianowany). Konwencyjne prawo sędziego TK polegałoby na sprawowaniu sędziowskiego stanowiska przez całą kadencję (czy też w ujęciu negatywnym – na niepozbawianiu sędziowskiego stanowiska przed upływem kadencji). Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym określa w art. 36, kiedy dochodzi do wygaśnięcia mandatu sędziego przed upływem kadencji. Jest tak w przypadku śmierci, zrzeczenia się urzędu, skazania sędziego Trybunału prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu.

Do złożenia sędziego z urzędu musi dojść w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 31 pkt 3). Jest do tego uprawniony sam Trybunał Konstytucyjny, orzekając w składzie trzech osób. Następnie możliwe jest odwołanie do pięciu sędziów TK (art. 29 ust. 1). Taka konstrukcja proceduralna oznacza, że w polskim prawie dopuszczono drogę postępowania sądowego, aczkolwiek specyficzną. Tym samym jej brak w innych sytuacjach o skutku analogicznym do złożenia z urzędu (nieprzyjęcie ślubowania przez prezydenta, podjęcie uchwał o nieważności uchwał o powołaniu), nie będzie spełniać – jak w sprawie Baka – pierwszego elementu testu ze sprawy Eskelinen, a więc wyraźnego wykluczenia drogi sądowej . Jak jednak wskazałem powyżej, analiza strasburskich sędziów w sprawie Baki nie zostało sprowadzona do treści węgierskiego prawa. Trybunał odwołał się „równolegle” do zasady niezależności sądownictwa i rządów prawa, znajdujących normatywny wyraz tak w prawie krajowym, Konwencji oraz prawie międzynarodowym. Gdyby skarga „październikowych sędziów” trafiła do Strasburga, rozpoznający ją sędziowie na pewno zauważyliby opinię Komisji Weneckiej, krytykę Komisarza Praw Człowieka Rady Europy oraz podjęcie procedury praworządności przez Komisję Europejską. Tylko że taka skarga powinna zostać skierowana do Trybunału najpóźniej 7 lipca 2016 r., a więc w terminie sześciu miesięcy od postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2016 r. o braku właściwości do zbadania uchwał Sejmu w sprawie sędziów wybranych w październiku 2015 r. (U 8/15).

Druga polska „sprawa sędziowska” to niedawna odmowa nominowania 10 sędziów przez prezydenta Andrzeja Dudę, wcześniej wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa. Zasadniczo ta grupa obejmuje osoby promowane na wyższe stanowiska. Trybunał już miał okazję orzec, że promocja (awans) stanowi prawo o charakterze cywilnym, co pozwalało na użycie art. 6 Konwencji. Ustalenie, czy i jak standard wypracowany w wyroku Baka miałby zastosowanie do prezydenckiej odmowy wymagałby szerszej analizy, na którą ze względu na rygory redakcyjne nie ma tu miejsca. Wskażę tylko, że trzeba rozważyć zarówno elementy krajowe (obecność w polskim porządku prawnym prawa do promocji/mianowania, także w kontekście konstytucyjnych uprawnień prezydenta i Krajowej Rady Sądownictwa, czy doszło do wykluczenia dostępu do sądu i czy było to uzasadnione „obiektywnymi racjami związanymi z interesami państwa”), jak i autonomiczny kontekst Konwencji (niezależność sądownictwa i separacja władz jako kluczowe składowe ideału rządów prawa, do którego odwołuje się preambuła) oraz treść międzynarodowych instrumentów prawnych. Nie bez znaczenia byłby też brak jakiegokolwiek uzasadnienie odmownej decyzji prezydenta.
Jest wreszcie zapowiedziany pomysł reorganizacji struktury polskich sądów, czego następstwem miałoby być ponowne mianowanie na poszczególne stanowiska sędziowskie. Jeśli w toku takiej reformy pewni sędziowie nie uzyskaliby nominacji, rodziłoby to skutek tożsamy ze złożeniem z urzędu jako karą dyscyplinarną. Nie ulega wątpliwości, że taka „negatywna weryfikacja” wymagałaby sądowej kontroli.
Każda z hipotetycznych polskich skarg zapewne pociągnęłaby jej rozpoznanie przez Wielką Izbę. Nie tylko ze względów prawnych.

Prof. dr hab. Ireneusz C. Kamiński
Autor jest profesorem nadzwyczajnym w Zespole Prawa Międzynarodowego Publicznego Instytutu Nauk Prawnych PAN. Wykłada również na Uniwersytecie Jagiellońskim. W latach 2014-2016 był sędzią ad hoc w Europejskim Trybunale Praw Człowieka.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przegląd Sądowy 9/2016>>

Artykuł dostępny jest także tutaj>>