Uchwała 7 sędziów: Do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA potrzebne jest oddzielne pełnomocnictwo

Pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną – taką uchwałę 3 marca br. podjęło siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta jest bardzo ważna dla radców prawnych i adwokatów reprezentujących strony w sporach z organami władzy samorządowej i centralnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiorga sędziów rozpoznał zagadnienie prawne skierowane do rozstrzygnięcia pytaniem prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodziło o kwestię, czy zgodnie z prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.

Stosowanie tych przepisów wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Wyłoniły się dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, pełnomocnictwo do występowania przed określonym WSA uprawnia do działania tylko przed nim i nie daje podstaw do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do NSA oraz zażalenia na jej odrzucenie. Uzasadnia się to tym, że pełnomocnictwo należy interpretować ściśle, a reprezentacji strony tylko przed WSA nie można traktować jako pełnomocnictwa ogólnego, lecz jedynie przed wskazanym WSA.

W drugiej grupie orzeczeń przyjmuje się zaś, że pełnomocnictwo przed WSA upoważnia pełnomocnika do sporządzenia skargi kasacyjnej do NSA. Wskazuje się, że oba rodzaje pełnomocnictwa – ogólne i do prowadzenia poszczególnych spraw – umocowują pełnomocnika do wszelkich łączących się ze sprawą czynności, a więc również do wniesienia skargi kasacyjnej. NSA wskazywał m.in., że złożenie skargi kasacyjnej to czynność podejmowana przed WSA. Wszczyna ona postępowanie międzyinstancyjne, w którego ramach sąd I instancji bada dopuszczalność skargi kasacyjnej. Dopiero po przekazaniu przezeń sprawy do NSA postępowanie kasacyjne zaczyna swój bieg. Oznacza to, że dopiero w tym ostatnim postępowaniu może być konieczne złożenie kolejnego pełnomocnictwa, które obejmować będzie występowanie przed sądem II instancji.

Udział rzecznika

Rzecznik zgłosił udział w tym postępowaniu, wnosząc o podjęcie uchwały o treści: "Pełnomocnictwo udzielone osobie wymienionej w art. 175 par. 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną"

W uzasadnieniu stanowiska prof. Marcin Wiącek podkreśla m.in, że wykładnia przepisów formalnych powinna zawsze uwzględniać cel i istotę danej regulacji oraz instytucji, której dotyczą. Jak trafnie podnosi się w literaturze, przepisy określające wymagania co do formy procesowej nigdy nie stanowią celu samego w sobie.  

NSA nie podzielił opinii RPO

W uchwale podjętej 3 marca Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do pierwszej linii orzeczniczej. Według uchwały 7 sędziów, zgodnie z art. 37 par. 1 ustawy o p.p.s.a.  pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed sądem pierwszej instancji nie uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.

Liczy się wola strony

Sędzia sprawozdawca Krzysztof Sobierajski zgodził się, że problem pełnomocnictwa budził poważne wątpliwości i powodował rozbieżne orzeczenia.

-  NSA wyszedł od zasady generalnej, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi jednostronną czynność prawną o charakterze upoważniającym dokonaną przez mocodawcę i jej granice – umocowanie zakreśla wola strony wyrażona w treści pełnomocnictwa – stwierdził sędzia Sobierajski. – Punktem wyjścia do analizy było pojęcie sprawy. Pojawia się ona w dwóch znaczeniach: tego co jest rozstrzygane w postępowaniu sądowym i jako proces rozpoznawania sprawy – formalnym. Wniosek prezesa NSA opierał się na tym drugim znaczeniu – wyjaśniał.

Sąd II instancji zauważył, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony w pierwszej instancji jest zawężone. Skoro skargę kasacyjną i zażalenie sporządza profesjonalny pełnomocnik, to powinien mieć świadomość, że składając pełnomocnictwo do reprezentowania w I instancji, nie będzie mógł wnieść zwyczajnych środków zaskarżenia. Działając w interesie klienta, powinien uprzedzić go o tych ograniczeniach związanych z zakresem pełnomocnictwa.

- Rolą pełnomocnika jest czuwanie, w jakim zakresie udzielono mu pełnomocnictwa – wskazał sędzia sprawozdawca. Brak pełnomocnictwa jest usuwalny i sąd wzywa do usunięcia takich braków, co nie rzutuje na ekonomikę postepowania - mówił sędzia Sobierajski. Takie postępowanie chroni stronę w zakresie oświadczeń woli. – Nie można tracić także z pola widzenia kosztów. Wniesienie skargi kasacyjnej nie może opierać się na domniemaniu sądu co do kontroli instancyjnej – podkreślił NSA.

Uchwała siedmiorga sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2026 r., sygnatura akt III OPS 3/25