Nie mam takiego przekonania, choć poglądy w tej kwestii są mocno rozbieżne. Wskazać jednak należy, że wobec postępowania administracyjnego czy podatkowego nie zastrzeżono w Konstytucji RP jego dwuinstancyjności, poprzestając na wskazaniu prawa strony do wniesienia środka zaskarżenia.

Podstawowa zasada dwuinstancyjności

Z kolei z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że dwuinstancyjne musi być postępowanie sądowe. Jest to oczywiste, gdyż przepis ten został umieszczony w rozdziale o sądach, w związku z czym dotyczy tylko spraw rozpoznawanych przez sądy od początku do końca. Konstytucja RP nie wymaga ani też nie gwarantuje bezwzględnej konieczności rozpoznania każdej sprawy, dwukrotnie przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak w art. 78 zd. 2 Konstytucji RP przewidziano, że zasada dwuinstancyjności może podlegać ograniczeniom, zaś źródło tych ograniczeń musi znaleźć się w ustawie. Przyjmuje się, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania muszą być wyraźne i jednoznaczne, zaś ewentualne wątpliwości interpretowane zawężająco.

 

Sprawdź również książkę: Ordynacja podatkowa. Wzory pism z komentarzem >>


Ważny wyrok Trybunału Konstytucyjnego

W kwestii dwuinstancyjności wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 16 listopada 1999 r. (SK 11/99) zauważył, że jako zasadę należałoby przyjąć taki model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 Konstytucji RP. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – co do zasady – wiążą się z ustanowieniem innego niż administracyjny tok instancji trybu weryfikacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrywanie sprawy indywidualnej może się odbywać w takich przypadkach na drodze sądowej. Sądową drogę weryfikacji rozstrzygnięcia organu przewiduje się m.in. w sprawach emerytalno-rentowych i regulacyjnych. Istotą takiego środka zaskarżenia jest jednak przejęcie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez sąd (odpowiednio: sąd pracy i ubezpieczeń społecznych lub sąd antymonopolowy), który jest zarówno sądem faktu, jak i sądem prawa. Sądowa kontrola decyzji podatkowych sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się jednak – w zasadzie – do sądowej kontroli ich legalności.

 


Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji

Uprawniający charakter regulacji konstytucyjnej w zakresie dwuinstancyjności przewidujący, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji spowodował, iż ustawodawca postanowił dać możliwość wyboru stronie postępowania administracyjnego czy chce skorzystać z tego prawa, czy też poddać wydane rozstrzygnięcie bezpośrednio kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie tej koncepcji ma niewątpliwą zaletę w postaci stworzenia normy pozwalającej na dokonanie wyboru środka zaskarżenia przez stronę postępowania. Rozwiązanie takie wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak wyłącznie w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W przypadku więc wydania decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jej adresat zdecyduje, czy skorzysta z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też wniesie bezpośrednio skargę do sądu administracyjnego.

Zobacz również: Czy podatnik może złożyć wniosek o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym? >>

Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek >>

Pisma i doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym >>

Zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego >>

Strona ma prawo wyboru

Przyznanie prawa wyboru stronie stanowi realizację jej prawa do decydowania o rodzaju środka zaskarżenia, jednakże – jak się wydaje – rozwiązanie to nie spowoduje generalnego przyspieszenia w załatwianiu spraw administracyjnych. W tych postępowaniach, które wywoływać będą negatywne konsekwencje dla adresata (czyli najczęściej w postępowaniach wszczynanych z urzędu), strona będzie mogła złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy chociażby po to, by odsunąć w czasie moment ostateczności decyzji administracyjnej.

Zobacz również:
Dwuinstancyjność postępowania podatkowego daje gwarancję ochrony >>

Nowa ordynacja może pogorszyć sytuację podatników >>

Prof. Modzelewski: Zachowania fiskusa nie da się przewidzieć >>

W podobnym kierunku zmierzają zmiany w postępowaniu podatkowym. Projekt nowej ordynacji podatkowej przewiduje w projektowanym art. 428 § 1 o.p., że podatnik będzie mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu pierwszej instancji bez składania odwołania od tej decyzji (zgodnie z projektowanym art. 57b p.p.s.a.). Projektodawca poszedł jeszcze dalej, zakładając, że nawet w przypadku odrzucenia przez sąd administracyjny skargi złożonej w terminie traktuje się ją jako odwołanie, a termin do wniesienia odwołania uznaje się za zachowany. Jednocześnie decyzja przestaje być ostateczna, a wszczęte postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu z dniem otrzymania przez organ podatkowy pierwszej instancji informacji o prawomocnym odrzuceniu skargi.

Ryzyko poniesie podatnik

Rozwiązanie to wydaje się być optymalne, choć za wyborem podatnika pójdą też konsekwencje. O ile projekt zostanie uchwalony i przepisy wejdą w życie w proponowanym kształcie, wniesienie skargi na decyzję organu pierwszej instancji spowoduje, że stanie się ona ostateczna, a to umożliwi wszczęcie egzekucji administracyjnej. Podatnik poniesie więc potencjalne ryzyko, które opłaci się wyłącznie wtedy, gdy sąd administracyjny wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Z drugiej strony decyzje podatkowe wydawane w pierwszej instancji będą mogły podlegać bezpośredniej kontroli sądowej, co zwiększa presję na maksymalne podwyższenie jej jakości w taki sposób, aby nie została ona uchylona przez sąd administracyjny. Z nadzieją można więc oczekiwać wejścia w życie zaproponowanych rozwiązań, które mogą wpłynąć na skrócenie postępowania podatkowego.   

Dr hab. Robert Suwaj, prof. PW, jest kierownikiem Zakładu Prawa i Administracji na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej oraz etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku.