Jak poinformowało ministerstwo, prace legislacyjne mające na celu wprowadzenie możliwości składania przez ministra finansów wniosków do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchwały w sprawach rozbieżności interpretacyjnych nie są prowadzone. Niemniej jednak nie można wykluczyć, że podjęcie takiej inicjatywy będzie w przyszłości rozważane.
Bieżący monitoring orzecznictwa
- Departament Orzecznictwa Podatkowego na bieżąco monitoruje oraz dokonuje analizy jednolitości orzecznictwa podatkowego w sprawach obsługiwanych przez organy podległe Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, opublikowanego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz w oparciu o informacje przekazywane przez podległe organy podatkowe a także Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej – wyjaśnia ministerstwo finansów, udzielając odpowiedzi na pytania redakcji w sprawie nowoutworzonego departamentu w resorcie.
Departament odpowiada za realizację zadań Ministra Finansów i Szefa Krajowej Administracji w zakresie nadzoru nad: jednolitym stosowaniem przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe a także nadzoru nad interpretacjami indywidualnymi oraz wiążącymi informacjami stawkowymi wydawanymi przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej.
Zakres działania Departamentu Orzecznictwa Podatkowego został określony w zarządzeniu Ministra Finansów z 2 października 2020 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów. Dyrektorem departamentu została Elżbieta Banaszewska-Miałkowska.
Czytaj: Sąd przypomina MF, że objaśnienia nie mogą nakładać obowiązków na podatników>>
Jednolitość orzecznictwa funkcją NSA
Zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych jest jedną z zasadniczych funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza rozpoznawaniem środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne. NSA czyni to poprzez podejmowanie dwóch rodzajów uchwał: mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (tzw. uchwały abstrakcyjne) i zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (uchwały konkretne).
Przedmiotem uchwał abstrakcyjnych są zatem rozbieżności prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie. Natomiast uchwały konkretne odnoszą się wyłącznie do takich wątpliwości prawnych, które wystąpiły przy rozpoznawaniu danej skargi (zażalenia), a więc wykazują ścisły związek z postępowaniem w konkretnej sprawie zawisłej przed NSA.
Jednak zainicjować postępowanie i z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić ściśle określone podmioty: Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, a od niedawna również Prokurator Generalny, zaś z wnioskiem o wydanie uchwały konkretnej – skład orzekający NSA rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie.
Nikt inny nie posiada kompetencji do bezpośredniego zainicjowania postępowania uchwałodawczego w powyższym trybie. Nie ma zatem wśród nich ministra finansów. Zapytaliśmy Ministerstwo Finansów czy przewiduje dążenie do zmiany prawa celem umożliwienia ministrowi finansów wnioskowania do NSA o podejmowanie uchwał.
- Obecnie nie są prowadzone prace legislacyjne mające na celu wprowadzenie możliwości składania wniosków do NSA o uchwały w sprawach rozbieżności interpretacyjnych. Niemniej jednak nie można wykluczyć, że podjęcie takiej inicjatywy będzie w przyszłości rozważane – wyjaśnia Ministerstwo finansów.
Warto tu wspomnieć o możliwości tzw. pośredniego inicjowanie postępowania uchwałodawczego. Mimo że żadne inne podmioty poza wymienionymi w art. 264 par. 2 oraz poza przypadkiem wskazanym w art. 269 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają możliwości wszczęcia postępowania uchwałodawczego, to jednak mogą one wystąpić do jednego z uprawnionych organów (w zakresie uchwał abstrakcyjnych) z wnioskiem o podjęcie odpowiednich czynności w celu doprowadzenia do wydania uchwały przez NSA. Taką inicjatywę może podjąć np. strona lub uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, jednostka samorządu terytorialnego czy organ administracji publicznej.
Z całą pewnością rozbieżności interpretacyjne zarówno w zakresie interpretacji podatkowych, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego są uciążliwe. Zmagają się z nimi nie tylko prawnicy. W tym gąszczu niejasności gubią się przede wszystkim przedsiębiorcy. To oni muszą się zmierzyć nie tylko z niejasnym i niestabilnym prawem, ale także ze sprzecznymi interpretacjami podatkowymi.
Czy jest szansa na to, że powołany do takich działań specjalny departament w MF, który ma ujednolicić interpretacje podatkowe temu zadaniu podoła?
Inicjowanie zmian w prawie i objaśnień
Oprócz nadzoru nad interpretacjami indywidualnymi oraz wiążącymi informacjami stawkowymi wydawanymi przez Dyrektora KIS, departament ma sygnalizować potrzeby zmian legislacyjnych w zakresie poszczególnych podatków oraz wskazywać na celowość wydania interpretacji ogólnych lub objaśnień podatkowych.
Niewątpliwie to dobry kierunek, który powinien być przyjęty z nadzieją przez podatników i przedsiębiorców, którzy od lat podkreślają, że jedną z głównych wad polskiego systemu podatkowego są sprzeczne interpretacje przepisów. Na efekty trzeba będzie poczekać, ale mogą być korzystne. Usunięcie niepotrzebnych rozbieżności w orzecznictwie zagwarantuje pewność prawa, a tym samym jego skuteczność i równe traktowanie podobnych stanów faktycznych i prawnych. Monitoring orzecznictwa może mieć duże znaczenie, zwłaszcza, że chociażby uchwały NSA wiążą w rzeczywistości nie tylko sądy, ale także (pośrednio) organy administracji publicznej, które przy rozstrzyganiu danej sprawy zawsze powinny uwzględniać aktualnie stanowisko orzecznicze. To samo powinno dotyczyć tzw. linii orzeczniczych wypracowanych już przez sądy administracyjne.
Eksperci: Pomysł dobry, ale dobre chęci nie zawsze gwarancją sukcesu
O ocenę inicjatywy Ministerstwa Finansów zapytaliśmy ekspertów. Pomysł oceniają jednogłośnie jako dobry. - Kierunek wprowadzanych zmian należy ocenić pozytywnie. Oczywiście na ten moment trudno jednoznacznie wskazać, czy zmiana ta przyniesie pożądane efekty. Jednakże nie może być wątpliwości, że to krok w dobrą stronę i jest możliwe, że w najbliższym czasie poprawi się jakość rozstrzygnięć wydawanych przez organy podatkowe w omawianym zakresie – stwierdza Kamil Szczęsny, adwokat z Kancelarii GWW. Podkreśla on, że jest duże prawdopodobieństwo, że przedmiotowa baza odniesie sukces, analogicznie, jak to miało miejsce w przypadku bazy orzeczeń sądów administracyjnych, która bardzo poprawiła jakość pracy pełnomocników, a poza tym wydajnie wpłynęła na poprawę jakości orzecznictwa i jego ujednolicenie.
- Dlatego też osobiście wierzę, że i tym razem będzie podobnie – ocenia adwokat Kamil Szczęsny.
- Miejmy nadzieję, że nowy departament w MF pozytywnie wpłynie na funkcjonowanie administracji skarbowej. Często zdarza się bowiem, że rozstrzygnięcia organów KAS pozostają w sprzeczności z dominującą linią orzeczniczą sądów – stwierdza Jerzy Martini, doradca podatkowy, partner w Kancelarii Martini i Wspólnicy. Jest on jednak sceptyczny, jeśli chodzi o posiadanie uprawnień w zakresie składania wniosków do NSA o uchwały w sprawach rozbieżności interpretacyjnych.
- Biorąc pod uwagę fakt, iż w „DNA” Krajowej Administracji Skarbowej i Ministerstwa Finansów wpisane jest podejście profiskalne, rodzi się uzasadniona obawa, że instrument ten byłby wykorzystywany w przypadkach, które rokowałyby sukcesem dla fiskusa. Natomiast w obszarach, w których prawdopodobne byłoby rozstrzygnięcie korzystne dla podatników, zapewne wnioski nie byłyby składane. Być może jest to niesprawiedliwa ocena, a kluczowe osoby pracujące w tym departamencie mają na celu przede wszystkim doprowadzenie do tego, aby rozstrzygnięcia KAS były bardziej zgodne z prawem (niekoniecznie w zgodzie z interesem fiskalnym), tym niemniej długie doświadczenie zawodowe każe podchodzić do działań MF z dużą ostrożnością – podkreśla Jerzy Martini. Jego zdaniem, sytuacja taka pogłębiłaby prawdopodobnie jeszcze asymetrię pozycji podatników i fiskusa.
- Pomysł byłby zdecydowanie lepszy, gdyby analogiczne uprawnienie przyznać np. Krajowej Izbie Doradców Podatkowych, aczkolwiek zdaję sobie sprawę, że do tego nie dojdzie - zauważa Jerzy Martini.
Sprawdź również książkę: System podatkowy. Zarys wykładu >>
Optymistycznie, ale z pewną obawą, podchodzi do inicjatywy MF prof. UMK dr hab. Wojciech Morawski, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych UMK w Toruniu, współorganizator cieszących się ogromnym zainteresowaniem ogólnopolskich konferencji poświęconych analizie orzecznictwa podatkowego.
- Działania zmierzające do ujednolicenia orzecznictwa trudno ocenić inaczej niż pozytywnie. Każdy z podatników w relacjach z organem podatkowym oczekuje jakiejś przewidywalności działania. Oczywiście przewidywalność działania organów podatkowych paradoksalnie zmniejszają sądy administracyjne, które – czego oczywiście nie można im mieć za złe, od tego wszak są – dokonują samodzielnej wykładni przepisów prawa podatkowego. Problem w tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych bywa też niejednolite, co jest efektem niezawisłości sędziów w procesie wykładni prawa podatkowego. Trudno, aby administracja mogła coś tu poradzić. Jedyne, co może robić, to dbać o jednolitość własnego orzecznictwa, co można nieraz osiągnąć właśnie poprzez stosowanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych – podkreśla prof. Wojciech Morawski. Jego zdaniem omawiane zmiany organizacyjne są krokiem w tym kierunku.
- Jednak trzeba mieć świadomość, że szczere i dobre chęci nie zawsze są gwarancją sukcesu. Powołanie departamentu to kolejna próba poradzenia sobie z problemami. Już powołanie KIS wzmocniło ryzyko rozbieżności interpretacyjnych wewnątrz administracji skarbowej. Bezpiecznikiem miała być możliwość zmiany interpretacji indywidualnych przez KAS. Chyba jednak to było zbyt mało – podkreśla prof. Wojciech Morawski.
Zauważa on, że postanowiono stworzyć superdepartament, który nie tylko przejmie zadania wcześniej istniejącej komórki odpowiedzialnej za nadzór nad jednolitością indywidualnych interpretacji podatkowych, ale też będzie de facto konkurował z departamentami odpowiedzialnymi za poszczególne podatki, gdyż ma dążyć do jednolitości stosowania prawa podatkowego w całości.
- Rodzi to ryzyko tarć. Jak one się skończą? Wydaje się, że dużo zależeć będzie nie od przepisów, a od ludzi. Oby udało im się zapewnić harmonijne współdziałanie wszystkich departamentów – stwierdza prof. Wojciech Morawski.