Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał nam odpowiedź na pytania do opublikowanego artykułu „Wadliwe decyzje ZUS obciążają sądy i generują koszty”. Z uwagi jednak na jej obszerność i wyjaśniane przez Zakład kwestie ważne dla ubezpieczonych i ich pełnomocników, zdecydowaliśmy się opublikować pełną odpowiedź.
Czytaj więcej: Wadliwe decyzje ZUS obciążają sądy i generują koszty>>
Wadliwość oznaczenia strony
Wadliwość oznaczenia strony w decyzji może przybierać różną postać i rodzić różne konsekwencje. Przykładowo – błędy w tym zakresie mogą być traktowane jako nieistotne (np. uchybienia związane z oznaczeniem strony decyzji wynikające z błędów językowych, w szczególności błędów ortograficznych i omyłek pisarskich), i wymagające co najwyżej sprostowania w trybie przewidzianym przez art. 113 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Mogą także stanowić wadę wymagającą usunięcia jej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (w sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie - art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a.), a nawet prowadzić do uznania decyzji za nieistniejącą (przypadek, gdy w decyzji nie wskazano jej adresata).
Postępowanie przed ZUS ma charakter postępowania administracyjnego
Zgodnie z art. 66 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, nad której zgodnością działania z obowiązującymi przepisami prawa sprawuje nadzór minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (nadzór ten nie dotyczy spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W zakresie prowadzonej działalności określonej w art. 68-71 ustawy systemowej, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 ustawy systemowej).
Skutkiem usytuowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wśród państwowych jednostek organizacyjnych jest m. in. to, że postępowanie przed ZUS ma charakter postępowania administracyjnego, do którego stosuje się w pierwszej kolejności postanowienia ustawy systemowej a w sprawach nieuregulowanych ustawą - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 123 ustawy systemowej). Zgodnie natomiast z art. 180 par. 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei w myśl art. 181 powołanego Kodeksu, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 par. 1 k.p.a.
Cena promocyjna: 53.1 zł
|Cena regularna: 59 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 42.48 zł
Tryb odwoławczy
W ustawie systemowej przewidziano odrębny od określonego przez przepisy k.p.a. tryb odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych spraw przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, zgodnie z którym to jedynie od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a służy prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.
Prawo ubezpieczeń społecznych stanowi odrębną gałąź prawa w stosunku do prawa cywilnego, a jego przepisy mają charakter przepisów prawa publicznego, w których strony nie korzystają z praw podmiotowych regulowanych prawem prywatnym – przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 i 1237) lub ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 277), lecz w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje wobec innego uczestnika stosunku prawnego ustawowe kompetencje organu władzy publicznej. Przedmiotem stosunków ubezpieczenia są prawa i obowiązki ubezpieczonego oraz instytucji ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony ubezpieczeniowej. Z uwagi na powyższe, w kontekście art. 1 k.p.c. sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnoprawnym. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się bowiem sprawą cywilną i podlega rozstrzygnięciu według zasad właściwych dla tej kategorii spraw.
W judykaturze utrwalone jest stanowisko Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z dnia 29 września 2000 r., sygn. akt II UKN 759/99; postanowienia SN z dnia: 13 maja 1999 r., sygn. akt II UZ 52/99; 21 lutego 2007 r., sygn. akt III UZ 1/07; 2 marca 2011 r., sygn. akt II UZ 1/11), z którego wynika, że postępowanie przed sądem zarówno okręgowym, jak i apelacyjnym, stanowi dalszy ciąg postępowania prowadzonego przez organ rentowy, zakończony wydaniem decyzji, której treść wyznacza przedmiot i zakres rozpoznania oraz orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych. Tryb odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych musi bowiem uwzględniać swoistą dwuinstancyjność. Polega ona na tym, że najpierw organ rentowy powinien przesądzić określone zagadnienie, a dopiero później sąd powszechny jest władny skontrolować prawidłowość dokonanej oceny prawnej.
Warto zwrócić uwagę, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego dochodzi do przekształcenia roli Zakładu jako organu decyzyjnego w postępowaniu administracyjnym, na pozycję jednej ze stron cywilnego postępowanie sądowego (strony pozwanej) i spór jest rozpoznawany wedle reguł procedury cywilnej, przy uwzględnieniu szczególnych regulacji (art. 459 k.p.c. i następne), które nie oznaczają powrotu do przepisów postępowania administracyjnego (por. postanowienia SN z dnia: 8 listopada 2022 r., sygn. akt I USK 572/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt II UZ 11/23). Z ukształtowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego i poglądów doktryny wynika jednoznacznie, że odwołanie od decyzji organu rentowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych pełni rolę pozwu i wszczyna postępowanie sądowe (por. wyrok SN z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 105/98; postanowienia SN z dnia: 26 września 2005 r., sygn. akt II UZ 52/05; 29 maja 2006 r., sygn. akt I UK 314/05).
Sprawdź również książkę: Prawo ubezpieczeń społecznych >>
Sąd kontroluje rozstrzygnięcie organu rentowego
Ustawodawca zestawiając odmienne rodzaje postępowań (administracyjne i sądowe o charakterze cywilnym), przypisał sądowi funkcję kontrolną nad wcześniejszym rozstrzygnięciem organu rentowego. Przedmiotowe postępowanie odwoławcze przed sądem powszechnym ma charakter rozpoznawczy (merytoryczny) i sąd zasadniczo nie ma uprawnień kasatoryjnych (poza nielicznymi wyjątkami określonymi w art. 477[9] par. 31[1], art. 477[14] par. 2[1] i par. 4 oraz art. 477[14a] k.p.c.), co oznacza odejście od bezpośredniej kontroli sądowej decyzji rentowych. Sąd jest obowiązany albo oddalić odwołanie (art. 477[14] par. 1 k.p.c.), albo je uwzględnić i zmienić w całości lub w części zaskarżoną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy (art. 477[14] par. 2 k.p.c.). Inaczej więc niż w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego wniesienie do sądu powszechnego środka zaskarżenia od decyzji ZUS nie powoduje zmiany przedmiotu sprawy z uprawnień i obowiązków, o których rozstrzyga się w zaskarżonej decyzji organu rentowego, na ocenę legalności tego aktu oraz poprzedzającego go postępowania administracyjnego.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 1996 r. (sygn. akt II URN 1/96), podstawowym celem postępowania przed sądem jest merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniach strony, co do których powstał spór. Występowanie, w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, funkcji kontrolnej i rozpoznawczej implikuje konieczność rozważenia ich wpływu na rozstrzygnięcie sądowe. Pierwsza funkcja została ograniczona jedynie do materialnoprawnej oceny legalności decyzji administracyjnej. Druga została zdeterminowana przedmiotem i zakresem decyzji organu rentowego. W rezultacie postępowanie sądowe względem postępowania administracyjnego jest z jednej strony jego kontynuacją, zaś z drugiej nie można pominąć jego odrębności. Funkcja rozpoznawcza postępowania sądowego zawiera w sobie element odrębności i niezależności od wcześniejszego rozstrzygnięcia organu rentowego podjętego w procedurze administracyjnej.
W odwoławczym, dwuinstancyjnym postępowaniu cywilnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych sąd orzeka o prawach lub obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego. Sąd dokonuje merytorycznej, a zatem uwzględniającej przepisy prawa materialnego kontroli prawidłowości aktu organów rentowych, natomiast wady decyzji wynikające z naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przed organem rentowym pozostają co do zasady poza zakresem jego rozpoznania. Konsekwentnie, podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być zasadniczo tylko przepisy prawa materialnego (i ewentualnie postępowania cywilnego), a nie przepisy procedury administracyjnej. Sprawa po wniesieniu odwołania rozpoznawana jest w aspekcie jej istoty, czyli prawa materialnego (tzn. czy zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie danej kwestii przez organ rentowy odpowiada prawu materialnemu), a nie stopnia naruszeń procedury administracyjnej przed organem rentowym.
W momencie wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego i przekazania tego odwołania do sądu powszechnego, w sprawach ubezpieczeń społecznych wszczęte zostaje postępowanie cywilne, a nie postępowanie administracyjne. W postępowaniu przed sądem w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zastosowanie znajdują przepisy k.p.c., a nie przepisy k.p.a., w związku z czym nie ma możliwości badania w świetle przepisów tego Kodeksu prawidłowości wydanej przez organ rentowy decyzji. Sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny – jest uprawniony a nawet powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania, a zatem zaistnieje wadliwość, której nie da się usunąć przed sądem ubezpieczeń społecznych. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko do celów postępowania cywilnego i ze skutkami tylko dla tego postępowania. W wypadkach innych wad, wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wśród przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego. Jedynie zgodnie z art. 477(14) par. 2(1) k.p.c. w przypadku, gdy decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, sąd uprawniony jest uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu. Uzupełniająco dodać należy, że inne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (tzn. nieskutkujące wadami formalnymi decyzji, które dyskwalifikowałyby decyzję w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego), nie mają wpływu na ważność decyzji organu rentowego (por. np. uchwały SN z dnia: 21 listopada 1980 r., sygn. akt III CZP 43/80; 27 listopada 1984 r., sygn. akt III CZP 70/84; 21 września 1984 r., sygn. akt III CZP 53/84; 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07; 3 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10; wyroki SN z dnia: 7 lipca 2005 r., sygn. akt IV CK 12/05; 9 września 2010 r., sygn. akt II UK 98/10; postanowienia SN z dnia: 15 września 2011 r., sygn. akt II UZP 8/11; 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II UZ 27/22; wyroki SA w Katowicach z dnia: 29 października 2013 r., sygn. akt III AUa 1147/13; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt III AUa 3285/13; wyrok SA w Poznaniu z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt III AUa 2127/14; wyrok SO w Łodzi z dnia 25 lipca 2022 r., sygn. akt VIII U 1077/21).
W praktyce zdarza się, że osoby odwołujące się, nie znając opisanej powyżej specyfiki postępowania odwoławczego przed sądami powszechnymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w składanych odwołaniach formułują również zarzuty dotyczące naruszenia przez ZUS przepisów postępowania administracyjnego (regulacji k.p.a.). W takich sytuacjach w pismach procesowych, stanowiących odpowiedzi organu rentowego na odwołanie, ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń wskazanych w tego rodzaju odwołaniach, Zakład wówczas podnosi, że ewentualne naruszenia przepisów k.p.a. nie powinny być brane przez sąd pod uwagę, o ile oczywiście naruszenia te nie powodują wady formalnej decyzji administracyjnej, dyskwalifikującej decyzję w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania albo nie doszło do sytuacji wskazanej w art. 477(14) par. 2(1) k.p.c.
Okoliczność, iż w pismach procesowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych zamieszcza niekiedy sformułowanie, żeby sądy powszechne nie brały pod uwagę przy rozpoznaniu odwołań naruszeń przepisów k.p.a., które mogły ewentualnie zaistnieć na etapie postępowania rozpoznawczego przed Zakładem, nie może rodzić automatycznie konstatacji, że ZUS nie przestrzega unormowań ww. Kodeksu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ administracji publicznej na podstawie regulacji art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 k.p.a. zobligowany jest, o ile przepisy szczególne z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych nie określają własnych zasad postępowania wiążących ZUS, stosować a co się z tym wiąże również przestrzegać regulacji k.p.a.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
