Ktoś jeszcze tak zaczyna poniedziałek – zapytała w mediach społecznościowych dr Katarzyna Kalata, radca prawny, Kancelaria Kalata specjalizująca się w prawie pracy i ubezpieczeniach społecznych. Zaraz też wyjaśniła, że przyszła do niej „niespodzianka” – 12 kartonów, a w nich ponad... 9000 decyzji ZUS, które musi zaskarżyć. Ma na to 30 dni. – I tu zaczyna się absurd: decyzje dotyczą podmiotu, który nie istnieje. To poważne wada prawna decyzji. Każde odwołanie to ok. 10-12 stron, czyli prawie 110 000 stron papieru - tyle ile ma encyklopedia Britannica! Każdą z tych decyzji sąd musi rozpatrzeć indywidualnie, zamiast zajmować się realnymi problemami ludzi. ZUS znów zalewa sądy bezsensownymi postępowaniami, generując gigantyczne koszty i marnując czas – napisała we wpisie dr Kalata. I dodała: - A teraz wyobraźcie sobie sędziego, który musi 9000 razy czytać ten sam błąd i wydawać identyczne wyroki, zamiast skupić się na naprawdę istotnych sprawach.
- Istotą problemu nie jest jednak skala, lecz fakt, że wszystkie te decyzje dotyczą podmiotu, który nie istnieje w obrocie prawnym – mówi serwisowi Prawo.pl dr Katarzyna Kalata.
Czytaj również: Kontrole ZUS - ilu pracowników, tyle decyzji dla płatnika>>
Tysiące wadliwych decyzji ZUS
Błędem formalnym organu rentowego jest wadliwe określenie strony postępowania, co stanowi rażące naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z nimi stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot mający zdolność prawną. Tymczasem w ww. sprawach ZUS wydał decyzje na podmiot wykreślony z CEIDG, co czyni je z mocy prawa wadliwymi i nieważnymi.
Co więcej, zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu skutkuje jej eliminacją z obrotu prawnego (por. WSA w Krakowie, wyrok z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 797/18). Także Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja skierowana do osoby zmarłej jest obarczona wadą nieważności i nie podlega konwalidacji, czyli nie można uchylić nieważności czynności prawnej (por. NSA, wyrok z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1829/20).
Poza tym wykreślenie podmiotu z CEIDG należy traktować analogicznie do śmierci osoby fizycznej, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może prawnie kształtować sytuacji podmiotu, który nie istnieje.
Cena promocyjna: 60.3 zł
|Cena regularna: 67 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 48.24 zł
Kompetencje sądów powszechnych i brak kontroli według k.p.a.
Szkopuł w tym, że odwołania od wadliwych decyzji ZUS nie mogą zostać poddane kontroli sądów administracyjnych, które mają kompetencje do eliminowania takich aktów z obrotu prawnego. Zamiast tego, sprawy trafiają do sądów powszechnych, które – zgodnie z art. 477(14) par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) – mogą jedynie zmienić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, ale nie mogą jej uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, jeśli decyzja dotyczy płatnika składek. Ograniczony sposób rozpoznawania sprawy sądowej przez sądy powszechne powoduje, że istotne naruszenia proceduralne, które w postępowaniu administracyjnym prowadziłyby do stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu cywilnym pozostają bezskuteczne. W konsekwencji ZUS – nawet po uchyleniu decyzji – może wydać nową, formalnie poprawną decyzję, i procedura zaczyna się od nowa, generując kolejne koszty i obciążenia dla systemu sądownictwa.
Tę, jak tłumaczy ZUS, niemożność zastosowania k.p.a. dobrze pokazują pisma Zakładu, którymi dysponujemy.
- Sąd ubezpieczeń społecznych w toku postępowania bada słuszność decyzji w oparciu o prawo materialne, a ewentualne uchybienia w postępowaniu administracyjnym pozostają w zasadzie poza kręgiem zainteresowania sądu. Podkreślić należy, iż w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych nie bada się naruszeń prawa w zakresie postępowania administracyjnego, a ocenia jedynie istnienie przesłanek prawnych stojących za wydaniem danego rozstrzygnięcia. Wskazane tezy znajdują swoje oparcie w ustalonej linii orzeczniczej i tytułem przykładu wskazać należy, iż stosownie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I UK 238/09, postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania (zob. również wyrok SA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III AUa 1599/12) – podkreślił w odpowiedzi na odwołanie Oddział ZUS we Wrocławiu.
Czytaj także w LEX: Bezczynność organu rentowego można kwestionować w odwołaniu do sądu powszechnego > >
Z kolei Oddział ZUS w Płocku w odpowiedzi na odwołanie stwierdził m.in., że zarzuty dotyczące naruszenia procedury przed organem rentowym nie są zasadne, ponieważ postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczenia społecznego skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego i kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania, pozostaje poza przedmiotem tego postępowania (wyrok SN z 28 października 2009 r., sygn. akt I UK 132/09). - Naruszenie przepisów k.p.a. nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, a więc przepisy k.p.a. nie są przez sąd ten stosowany. Wśród przewidzianych w k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim stosowaniu art. 180 par. 1 k.p.a. Sąd I instancji albo oddala odwołanie, albo uznając je za zasadne, zmienia zaskarżoną decyzję (wyrok SN z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UK 336/09) – czytamy w odpowiedzi na odwołanie od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego w Ostrołęce.
- W ubezpieczeniach społecznych posiłkowo stosuje się K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej – tłumaczy Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego. I dodaje: - W wypadku zaskarżania większości decyzji ZUS obowiązuje system, który jest pewnego typu hybrydą. Oto od decyzji administracyjnej, od której nie przysługuje odwołanie do organu wyższego rzędu (co już stanowi wyjątek od dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, nie zaś do sądu administracyjnego.
Jak podkreśla mec. Januszewska, orzecznictwo od lat stoi na stanowisku, że sąd powszechny dokonuje merytorycznej, a więc uwzględniającej przepisy prawa materialnego, kontroli prawidłowości decyzji organu rentowego, natomiast jej ewentualne wady wynikające z naruszeń przepisów postępowania pozostają poza zakresem jego rozpoznania. (wyrok SN z 28 października 2009 r., sygn. akt I UK 132/09). ZUS nie ponosi zatem odpowiedzialności za jakość prowadzonego postępowania. - Ten brak sądowej kontroli przebiegu postępowania administracyjnego powoduje daleko idące skutki, począwszy od treści wydawanych decyzji, przez przebieg postępowania odwoławczego, po jego wynik – zauważa.
Zdaniem mec. Januszewskiej, nie są rzadkością decyzje ZUS, zwłaszcza w sprawach świadczeń, w których w decyzji nie jest podana podstawa prawna ich wydania, poza ogólnikowym wskazaniem np. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. - Nie ma znaczenia sposób prowadzenia postępowania przez ZUS, bo i tak nie można postawić zarzutów dotyczących np. tego, że postępowanie dowodowe było prowadzone w sposób niewyczerpujący. To zaś rzutuje na przebieg postępowania dowodowego przed sądem, które zwykle ma szeroki charakter, bazujący nie tylko na dowodach z postępowania przed ZUS. Ma to też wpływ na rozstrzygnięcia sądu, bo np. nie może on stwierdzić nieważności decyzji ZUS, nawet w oczywistych sytuacjach. Na przykład w postanowieniu SN z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt II USK 173/22) stwierdzono, że przepisy o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewidują co do zasady możliwości orzekania o nieważności decyzji administracyjnej przez sąd powszechny, a sąd orzeka o istocie przedmiotu odwołania, jaką jest istnienie (nieistnienie) określonego prawa lub zobowiązania – wskazuje mec. Januszewska. I przypomina, że ZUS może za to sam stwierdzić nieważność swojej decyzji, ale tylko wówczas, gdy nie zostało do niej wniesione odwołanie do sądu, co wynika z art. 83a ust. 2 ustawy systemowej.
Czytaj w LEX: Zakres kontroli decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez sąd powszechny na etapie odwołania > >
Sprawdź również książkę: Ubezpieczenia społeczne. Repetytorium >>
Systemowy chaos – konieczna zmiana prawa
Co ważne, opisywana przez nas sprawa nie jest jednostkowa. Adwokat Karolina Rzepecka z kancelarii Sadkowski i Wspólnicy, specjalista z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych mówi, że takich postępowań prowadzi bardzo wiele. – Wystawianie decyzji na nieistniejące podmioty to jest powszechny błąd. Organy rentowe ewidentnie na etapie postępowania administracyjnego nie sprawdzają tego, mimo że mają obowiązek korzystania z powszechnie dostępnych rejestrów, takich jak KRS czy CEIDG, w których mogą np. zweryfikować, czy podmiot nie zmienił nazwy albo czy nadal istnieje – podkreśla mec. Karolina Rzepecka. I dodaje: - I o ile sądy administracyjne uchylają decyzje wadliwe, to sądy powszechne nie wiedzą co z tym zrobić. Moim zdaniem wynika to z błędnej interpretacji przepisu z art. 477(14) par. 2(1) k.p.c. Obecnie czekam na rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego w takiej sprawie.
- Obecna praktyka ZUS po raz kolejny pokazuje, że organy administracji publicznej działają w oderwaniu od podstawowych zasad prawnych. ZUS, jako organ rentowy, jest związany przepisami k.p.a., ponieważ cała procedura kontroli i wydawania decyzji opiera się właśnie na tych regulacjach. Pomijanie k.p.a. w praktyce oznacza, że przedsiębiorcy mają iluzoryczną ochronę prawną, a sądy są angażowane w bezpodstawne spory, które nigdy nie powinny mieć miejsca – mówi dr Katarzyna Kalata. Jej zdaniem, wydanie decyzji na nieistniejący podmiot stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady legalizmu i praworządności. Jeżeli organ rentowy nie respektuje podstawowych wymogów proceduralnych, przedsiębiorca zostaje postawiony w sytuacji, w której nie może skutecznie dochodzić swoich praw – nie dlatego, że nie ma racji, ale dlatego, że system prawny nie przewiduje efektywnej kontroli decyzji administracyjnych na etapie sądowym.
Jak tłumaczy dr Kalata, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, sądy powszechne nie mogą badać zgodności decyzji ZUS z przepisami k.p.a., ponieważ są zobowiązane do rozpatrywania spraw na podstawie k.p.c. To prowadzi do sytuacji, w której oczywiście wadliwe decyzje nie są eliminowane z obrotu prawnego na etapie administracyjnym, ale muszą być rozpatrywane indywidualnie przez sądy powszechne, co generuje zbędne koszty i paraliżuje wymiar sprawiedliwości. - Urzędnicy ZUS doskonale zdają sobie sprawę z tego, że nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za wydawanie wadliwych decyzji, co prowadzi do patologicznej sytuacji, w której mogą oni dowolnie eskalować spory, nie ponosząc żadnych konsekwencji. W efekcie, zamiast realnej ochrony prawnej, przedsiębiorcy są wciągani w błędne koło procesów sądowych, które są nie tylko niepotrzebne, ale także z góry przewidywalne w swoim rozstrzygnięciu – a mimo to są przeprowadzane, bo system na to pozwala – uważa dr Kalata. Według niej, należy zadać kluczowe pytanie: czy urzędnicy ZUS mają prawo do ignorowania przepisów k.p.a., skoro to właśnie na ich podstawie prowadzą postępowania. Jeżeli odpowiedź na to pytanie miałaby być twierdząca, oznaczałoby to, że w Polsce ochrona przedsiębiorców jest czysto teoretyczna, a organy administracyjne mogą dowolnie interpretować prawo w sposób dla siebie najwygodniejszy. W jej ocenie, niezbędne jest podjęcie działań legislacyjnych, które wyeliminują możliwość ignorowania procedur administracyjnych przez ZUS, a w szczególności obowiązkowe stosowanie k.p.a. przez organ rentowy w pełnym zakresie, z kontrolą przez sądy powszechne w przypadku rażących naruszeń proceduralnych, nałożenie realnej odpowiedzialności na urzędników za wydawanie wadliwych decyzji, które generują niepotrzebne postępowania sądowe lub zmiana kognicji sądów poprzez umożliwienie złożenia odwołania do sądów administracyjnych. - Bez tych zmian przedsiębiorcy nadal będą pozbawieni realnej ochrony prawnej, a sądy będą angażowane w spory, które z prawnego punktu widzenia nie powinny nigdy trafić na wokandę - zaznacza.
W odpowiedzi na pytania serwisu Prawo.pl Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał, że w momencie wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego i przekazania tego odwołania do sądu powszechnego, w sprawach ubezpieczeń społecznych wszczęte zostaje postępowanie cywilne, a nie postępowanie administracyjne. - W postępowaniu przed sądem w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zastosowanie znajdują przepisy k.p.c., a nie przepisy k.p.a., w związku z czym nie ma możliwości badania w świetle przepisów tego Kodeksu prawidłowości wydanej przez organ rentowy decyzji. Sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny – jest uprawniony a nawet powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania, a zatem zaistnieje wadliwość, której nie da się usunąć przed sądem ubezpieczeń społecznych. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko do celów postępowania cywilnego i ze skutkami tylko dla tego postępowania - podkreślił ZUS. I wskazał, że w wypadkach innych wad, wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wśród przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego. Jedynie zgodnie z art. 477(14) par. 2(1) k.p.c. w przypadku, gdy decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, sąd uprawniony jest uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.
ZUS przyznał, że w praktyce zdarza się, iż osoby odwołujące się, nie znając opisanej powyżej specyfiki postępowania odwoławczego przed sądami powszechnymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w składanych odwołaniach formułują również zarzuty dotyczące naruszenia przez ZUS przepisów postępowania administracyjnego (regulacji k.p.a.). W takich sytuacjach w pismach procesowych, stanowiących odpowiedzi organu rentowego na odwołanie, ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń wskazanych w tego rodzaju odwołaniach, Zakład wówczas podnosi, że ewentualne naruszenia przepisów k.p.a. nie powinny być brane przez sąd pod uwagę, o ile oczywiście naruszenia te nie powodują wady formalnej decyzji administracyjnej, dyskwalifikującej decyzję w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania albo nie doszło do sytuacji wskazanej w art. 477(14) par. 2(1) k.p.c.
- Okoliczność, iż w pismach procesowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych zamieszcza niekiedy sformułowanie, żeby sądy powszechne nie brały pod uwagę przy rozpoznaniu odwołań naruszeń przepisów k.p.a., które mogły ewentualnie zaistnieć na etapie postępowania rozpoznawczego przed Zakładem, nie może rodzić automatycznie konstatacji, że ZUS nie przestrzega unormowań ww. Kodeksu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ administracji publicznej na podstawie regulacji art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 k.p.a. zobligowany jest, o ile przepisy szczególne z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych nie określają własnych zasad postępowania wiążących ZUS, stosować a co się z tym wiąże również przestrzegać regulacji k.p.a. - podkreślił ZUS. Pełna odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dostępna jest tutaj.
Sprawdź w LEX: Decyzja zamienna organu rentowego > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
