ROP chce wzmocnić PIP, wzmacniając swój nadzór nad inspekcją pracy

Rada Ochrony Pracy chce, żeby PIP podlegała audytowi zewnętrznemu nie rzadziej niż raz na 2 lata. Ocenie podlegać mają m.in. działania GIP, a także adekwatność, prawidłowość i wiarygodność corocznego sprawozdania z działalności PIP oraz gospodarność, celowość i rzetelność dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz udzielania zamówień publicznych. Zdaniem prawników, to dość nietypowe rozwiązanie. Zwracają uwagę, że obszar podlegający audytowi zewnętrznemu znacząco wykracza poza kwestie finansów. To najwyraźniej próba rozszerzenia nadzoru Rady nad PIP.

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji w zakładce dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (nr UD283), na etapie Stałego Komitetu Rady Ministrów, opublikowany został projekt o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z 12 stycznia 2026 r., autorstwa Rady Ochrony Pracy (dalej: ROP). - Celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest wsparcie zawartego w KPO ograniczenia segmentacji rynku pracy, poprzez wzmocnienie rynku pracy, dzięki wprowadzeniu rozwiązań prawnych, zwiększających możliwości podejmowania działań nadzorczych wobec PIP przez Sejm, Marszałka Sejmu i ROP. Długofalowym celem ustawy jest wzmocnienie Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż skutkiem wdrażanych mechanizmów nadzorczych realizowanych przez Sejm i przez ROP, będzie bardziej efektywne egzekwowanie przestrzegania przepisów prawa pracy przez PIP, a także wzmocnienie kontroli nad gospodarowaniem znacznymi środkami publicznymi przeznaczonymi na działalność PIP - czytamy w uzasadnieniu do projektu.

Czytaj również: Rada Ochrony Pracy kosztuje miliony, a nie znają jej nawet prawnicy>>

Jakie zmiany przewiduje projekt?

Zgodnie z art. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, PIP podlega Sejmowi, a nadzór nad nią w zakresie określonym w ustawie sprawuje Rada Ochrony Pracy. Z kolei w myśl art. 7 ust. 7, do zadań Rady należy wyrażanie stanowiska w sprawach z zakresu działania PIP, w szczególności dotyczących programów działalności i zadań Państwowej Inspekcji Pracy; okresowych ocen działalności Państwowej Inspekcji Pracy oraz wniosków wynikających z tych ocen i problemów ochrony pracy o zasięgu ogólnokrajowym. Na podstawie zaś ust. 9, Rada wyraża opinię o kandydatach na stanowiska Głównego Inspektora Pracy i jego zastępców oraz okręgowych inspektorów pracy.

Teraz nadzór ROP nad PIP ma zostać zwiększony. Zgodnie z dodawanym art. 7a, ROP będzie mogła wystąpić do Sejmu z wnioskiem o zlecenie przez Sejm przeprowadzenia kontroli działalności Państwowej Inspekcji Pracy przez Najwyższą Izbę Kontroli. Rada będzie składała wniosek w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu, a ten niezwłocznie będzie kierował wniosek do rozpatrzenia.

Projekt przewiduje też dodanie nowych 18a-18d. Przewidują one objęcie PIP audytem zewnętrznym nie rzadziej niż raz na 2 lata. Audyt zewnętrzny ma obejmować w szczególności:

1. ocenę działań Głównego Inspektora Pracy, określonych w art. 18 ust. 1;
2. ocenę adekwatności, prawidłowości i wiarygodności corocznego sprawozdania z działalności Państwowej Inspekcji Pracy wraz z wynikającymi z tej działalności wnioskami, o którym mowa w art. 18 ust. 3;
3. ocenę gospodarności, celowości i rzetelności dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz udzielania zamówień publicznych;
4. ocenę wykorzystania zasobów, w tym pracowników.

Przeprowadzenie audytu zewnętrznego ma zlecać Marszałek Sejmu z urzędu lub na wniosek Rady podmiotowi wybranemu zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Jak mówi projektowany art. 18b ust. 3, ma to być podmiot niezależny od PIP, posiadający odpowiednie kwalifikacje i wiedzę z zakresu audytu. Audyt mogą przeprowadzać:

1. osoby spełniające warunki przewidziane dla audytora wewnętrznego określone w przepisach o finansach publicznych;
2. osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zatrudniające przy przeprowadzaniu audytu osoby wymienione w pkt 1.

Koszty przeprowadzenia audytu zewnętrznego będą pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej Kancelarii Sejmu.

Co więcej, audytor zewnętrzny będzie miał prawo wglądu do dokumentów związanych z przeprowadzanym audytem, w tym zawartych na nośnikach elektronicznych, oraz do wykonywania z nich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, a pracownicy PIP będą musieli, na żądanie audytora zewnętrznego, udzielać informacji i wyjaśnień oraz potwierdzać zgodność z oryginałem kopii dokumentów, ich odpisów, wyciągów, zestawień oraz wydruków.

Pierwszy audyt zewnętrzny Marszałek Sejmu ma zlecić do 30 czerwca 2026 r.

Audyt zewnętrzny a kontrola NIK i ustawa o finansach publicznych

- Objęcie PIP audytem zewnętrznym, choć na wzór audytu zewnętrznego, jakiemu podlega NIK, jest moim zdaniem rozwiązaniem dość nietypowym. Ustawa o finansach publicznych mówi o audycie wewnętrznym i kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, które działają – mówi serwisowi Prawo.pl Grzegorz Keler, adwokat i doktor nauk prawnych z kancelarii Jabłoński Koźmiński. Przyznaje, że nie do końca rozumie, dlaczego w stosunku do Państwowej Inspekcji Pracy ma zostać zastosowane tego rodzaju rozwiązanie. Zwraca przy tym uwagę na obszar, który miałby podlegać temu audytowi. – W projekcie obszar podlegający audytowi zewnętrznemu znacząco wykracza poza kwestie finansów. To jest najwyraźniej próba rozszerzenia nadzoru Rady nad PIP, czego zresztą projektodawca nie ukrywa – podkreśla. I dodaje: - Zastanawiający jest ten szerszy zakres audytu, zwłaszcza, że projektodawca nie zdecydował się na odwołanie do ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznych, gdzie wprost jest mowa o firmach audytorskich i wymaganiach, jakie muszą spełniać. W projekcie audyt zewnętrzny PIP będzie miał przeprowadzać „podmiot wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych”. Mam wątpliwości, czy zapewni to rzetelność prowadzonych audytów, skoro będą je mogły przeprowadzać podmioty, które nie spełniają tak wyśrubowanych wymagań, jak firmy audytorskie.  

- Przyznam, że mój organizm nie odrzuca możliwości przeprowadzania audytu państwowych jednostek organizacyjnych przez zewnętrznych audytorów - niezależnie od uprawnień kontrolnych NIK. Przecież i tak państwowe osoby prawne, w szczególności jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, są poddawane badaniu sprawozdania finansowego przez wyłonioną w tym celu firmę audytorską (czyli podlega audytowi finansowemu w ogólnie przyjętym języku) - mówi prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej z Uniwersytetu SWPS. I dodaje: - Na pewno w sferze ściśle budżetowej regularne (czego NIK nie jest w stanie robić) zewnętrzne spojrzenie na przestrzeganie odpowiednich reguł i sporządzanie sprawozdań z tego oglądu byłoby pożądane - choć zapewne nie jesteśmy jeszcze do tego jeszcze wystarczająco przygotowani pod różnymi względami.

- Nie widzę potrzeby, żeby akurat teraz wzmacniać nadzór ROP nad PIP. Pytanie, czy to jest istota zwiększania efektywności inspekcji pracy. W dyskusji na temat wzmocnienia inspekcji pracy nie o to przecież chodzi. Nie istnieje aktualnie potrzeba wzmacniania nadzoru ROP nad PIP - mówi z kolei Katarzyna Kamecka, ekspert ds. prawa pracy Polskiego Towarzystwa Gospodarczego. Krytycznie ocenia też propozycję wprowadzenia audytu zewnętrznego do kontroli działań GIP, oceny prawidłowości i wiarygodności corocznego sprawozdania z działalności Państwowej Inspekcji Pracy czy wydatków. – Do kontrolowania finansów instytucji publicznych powołana jest Najwyższa Izba Kontroli. Instytucje publiczne kontrolować może też KAS. Nie rozumiem więc idei audytu zewnętrznego. Po pierwsze, nie widzę potrzeby przyznawania takiego uprawniania podmiotowi zewnętrznemu, prawdopodobnie firmie prywatnej. Po drugie, pozostaje pytanie o ochronę interesu publicznego i bezpieczeństwa publicznego – zaznacza Katarzyna Kamecka. I dodaje: - To nie ten moment na wprowadzanie takich zmian. Już pomijam kwestię kosztów, bo audyt zewnętrzny przeprowadzany na koszt Kancelarii Sejmu to koszt budżetu państwa. PIP potrzebuje podjęcia różnych działań, ale akurat nie zwiększonego nadzoru ROP w tym momencie.

Zapytaliśmy NIK, czy na mocy obowiązującego prawa może kontrolować PIP. W odpowiedzi Bartłomiej Pograniczny, rzecznik prasowy NIK, przekazał nam, że podstawę dla działań kontrolnych realizowanych przez NIK w stosunku do PIP stanowi art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, w którym ustawodawca odniósł się do kontroli administracji centralnej. - Tak Konstytucja, jak i ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, uzależniają zakres uprawnień kontrolnych Izby od kryteriów, jakie może ona stosować badając daną jednostkę. Zgodnie z art. 203 ust. 1 Konstytucji NIK dokonuje kontroli działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola ta jest obligatoryjna, a więc Izba zawsze ma obowiązek dokonywać kontroli działalności tych jednostek – podkreślił. Wskazał, że PIP jest jednym z tych organów.

PIP jak NIK?

Zgodnie z art. 7a ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, nie rzadziej niż raz na 3 lata przeprowadza się audyt zewnętrzny w zakresie wykonania budżetu oraz gospodarki finansowej Najwyższej Izby Kontroli. Audyt zewnętrzny oznacza ogół działań służących do wyrażenia opinii obejmującej:

1. ocenę prawidłowości i wiarygodności rocznego sprawozdania z wykonania budżetu Najwyższej Izby Kontroli;
2. ocenę zgodności stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych;
3. ocenę gospodarności, celowości i rzetelności dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz udzielania zamówień publicznych, a także ocenę wykorzystania zasobów;
4. ocenę sposobu prowadzenia gospodarki finansowej oraz stosowania procedur dotyczących procesów wymienionych w pkt 2.

Także i w tym przypadku (podobnie jak proponuje ROP), przeprowadzenie audytu zewnętrznego zleca Marszałek Sejmu podmiotowi wybranemu zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Chcąc sprawdzić, czy to działa w praktyce, zapytaliśmy Kancelarię Sejmu o to, czy i kiedy Marszalek Sejmu zlecał przeprowadzenie audytu zewnętrznego NIK. Jak nam przekazało Biuro Obsługi Medialnej Kancelarii Sejmu, ostatni audyt obejmował lata 2020-2022 i został przeprowadzony w 2024 r. Wyniku audytu NIK, także za lata wcześniejsze, dostępne są tutaj.

Czy ministerstwo powinno zajmować się tym projektem?

Autorem jest Rada Ochrony Pracy, a właściwie – jak ustalił serwis Prawo.pl – przewodniczący Rady. - Na ostatnim posiedzeniu Rady Ochrony Pracy zapanowało duże niezadowolenie w związku z tym, że przewodniczący Rady Krzysztof Gadowski samodzielnie, bez konsultacji z członkami Rady, złożył projekt zmian w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, a przecież ROP to ciało kolegialne – potwierdza nam prof. Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert ds. prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, członek Rady Dialogu Społecznego z ramienia FPP i członek Rady Ochrony Pracy.

Zapytaliśmy Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o to, dlaczego  ministerstwo zamieściło projekt zmiany ustawy o PIP, autorstwa ROP, do projektu o numerze UD283. - Projekt został wysłany do MRPiPS przez Radę Ochrony Pracy z wnioskiem o uwzględnienie zawartych w nim propozycji legislacyjnych w ramach prac nad reformą Państwowej Inspekcji Pracy. Propozycja Rady Ochrony Pracy będzie analizowana, na moment udzielenia odpowiedzi nie zapadła decyzja w tej sprawie – przekazał nam resort.