„Biegunka legislacyjna” to, niestety, sformułowanie często ostatnio używane na określenie obecnego procesu legislacyjnego. A właściwie – trybu pracy i liczby wprowadzanych zmian. Nie ominęło to też tak istotnych regulacji jak podatkowy Polski Ład, który choć został ogłoszony publicznie 15 maja 2021 r., to w formie projektu ustawy, do Sejmu trafił 8 września i jeszcze tego samego dnia został skierowany do pierwszego czytania na posiedzeniu izby niższej parlamentu. W międzyczasie, bo 14 września, rząd przekazał jeszcze autopoprawkę do swojego projektu. W trakcie prac nad projektem zgłoszonych zostało w sumie 79 poprawek, z czego 15 wniesiono w trakcie prac w Sejmowej Komisji Finansów Publicznych, w dniu 23 września, a 64 podczas drugiego czytania w Sejmie, w dniu 30 września. W piątek, 1 października ustawa została już uchwalona - raptem 14 dni od rozpoczęcia prac nad nią (te zaczęły się 17 września, pierwszym czytaniem), a jej wersja przekazana do Senatu liczy... 277 stron.
Czytaj również: Polski Ład już w Senacie
30 listopada, czyli zasada zbudowana przez Trybunał Konstytucyjny
Od lat, uchwalając zmiany w podatkach dochodowych (PIT i CIT), rządzący starają się postępować zgodnie z zasadą: byle zdążyć z uchwaleniem zmian i ich opublikowaniem w Dzienniku Ustaw najpóźniej 30 listopada, przed północą. A wszystko po to, aby nowe prawo mogło zacząć obowiązywać z początkiem następnego roku. Tyle zapamiętano z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawie vacatio legis w podatkach dochodowych. Trybunał zajmował się tą kwestią trzy razy (K 13/93, K 1/95 i K 48/04) i za każdym razem – mówiąc o miesięcznym vacatio legis - wskazał na stosowne albo odpowiednie vacatio legis.
- Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o miesięcznym okresie vacatio legis, które zapadały w latach dziewięćdziesiątych XX wieku i w pierwszych latach po 2000 roku, odnosiły się do czasu przemian ustrojowych i szczególnie w prawie dotyczącym podatków dochodowych, miały dać podatnikom minimalną szansę na zapoznanie się ze zmianami tego prawa. Miesięczne vacatio legis spełniało też funkcję stabilizacyjną i ochronną. Dziś – ponad 30 lat później – gdy gospodarka nie musi i nie powinna być ręcznie sterowana, vacatio legis powinno dać z kolei gwarancję stabilności. Okres pomiędzy uchwaleniem przepisu a jego wejściem w życie powinien być odpowiedni do wagi zmian, jakie są wprowadzane – mówi Prawo.pl mówi Przemysław Hinc, doradca podatkowy i członek zarządu w kancelarii PJH Doradztwo Gospodarcze.
Zobacz w LEX: Kalendarz najważniejszych zmian w podatkach w 2021 r. >
Także zdaniem dr hab. Ryszarda Balickiego z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego, odniesienie do czasów, w których Trybunał Konstytucyjny ustalał tę zasadę jest bardzo ważne. – W tamtym czasie Trybunał próbował zbudować konstytucyjną zasadę minimum minimorum przy zastosowaniu tzw. słów wytrychów typu "stosowne" czy "odpowiednie". A tak naprawdę chodziło o wskazanie dużo dłuższego vacatio legis jako tego odpowiedniejszego. Oczywiście z uwzględnieniem charakteru wprowadzanych zmian, ich skomplikowania. Bo w vacatio legis nie chodzi tylko o czas na dotarcie do treści zmienianych przepisów czy wprowadzanych nowych ustaw, samo ich przeczytanie, ale i o przygotowanie się podatników, zwłaszcza osób prowadzących działalność gospodarczą, do ich stosowania – mówi Ryszard Balicki.
W opinii dr hab. Ryszarda Piotrowskiego, prof. UW w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, zasada sformułowana przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którą przepisy ustaw o podatkach dochodowych, żeby mogły stać się prawem obowiązującym z początkiem następnego roku kalendarzowego, muszą zostać opublikowane w Dzienniku Ustaw z odpowiednim vacatio legis, czyli najpóźniej do 30 listopada roku poprzedzającego, miała zdyscyplinować ustawodawcę i zapewnić jakiś minimalny standard stanowienia prawa w państwie prawnym. - Ten sposób funkcjonowania ustawodawcy, z którym mamy do czynienia obecnie, nie jest racjonalny i nie ma nic wspólnego z zaplanowanym i przemyślanym działaniem – zauważa prof. Piotrowski.
Zobacz w LEX: Kadry i płace: O czym warto pamiętać w październiku? >
Po co komu vacatio legis
Zgodnie z art. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Z kolei art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. To z tych dwóch przepisów wywodzi się vacatio legis jako prawo obywateli do zapoznania się z nowym prawem z odpowiednim wyprzedzeniem.
Jak tłumaczy nam prof. dr hab. Bogumił Brzeziński z UMK w Toruniu, vacatio legis (inaczej – spoczywanie ustawy) to okres, w którym prawo już obowiązuje, ale nie wywiera jeszcze skutków prawnych wobec adresatów norm prawnych. Cele stosowania vacatio legis są trojakie. Po pierwsze, czas ten ma na celu umożliwienie zapoznania się z treścią nowych przepisów, co jest warunkiem sine qua non ich efektywnego działania. Po drugie, ma też na celu przeprowadzenie przez adresatów norm prawnych analizy skutków, jakie nowe prawo im przyniesie. Chodzi o uświadomienie sobie przez każdego z zainteresowanych nie tylko konsekwencji prawnych zmiany, ale także efektów pozaprawnych - z wpływu na poziom dochodów, na stan majątkowy, opłacalność prowadzonej działalności. Celowość jej prowadzenia w dotychczasowej skali i dotąd stosowanych formach organizacyjnych etc. Po trzecie, ma też na celu umożliwienie adresatowi norm prawnych optymalizację swojej sytuacji poprzez dokonanie stosownych w niej zmian, co, jak wiadomo, nieuchronnie wymaga czasu.
- Te funkcje pełni też vacatio legis w prawie podatkowym. Przy założeniu, że ustanawianie vacatio legis ma sens, a przede wszystkim podstawy normatywne w Konstytucji RP, pojawia się pytanie o jego rozpiętość w czasie (inaczej – długość trwania). Co do zasady odpowiedź jest prosta: w demokratycznym państwie prawnym vacatio powinno być takie, aby przeciętny podatnik, w przeciętnych warunkach miał szansę w niezakłócony sposób przejść przez wszystkie wskazane wyżej etapy odpowiadające funkcjom vacatio legis. Wątpliwości co do zakładanego vacatio legis powinny przemawiać za dłuższym, niż za krótszym vacatio – podkreśla prof. Brzeziński. I dodaje: - W tym kontekście rozpowszechniony pogląd, że np. w podatku dochodowym od osób fizycznych okresem wystarczającym jest jeden miesiąc jest daleko idącym uproszczeniem. W pewnych sytuacjach może być uznany za wystarczający, w innych będzie zbyt krótki, a w jeszcze innych – po prostu zbędny (np. gdy przepisy bezwarunkowo poprawiają sytuację podatnika). Stąd też w doktrynie i w orzecznictwie konstytucyjnym pisze się o potrzebie stosowania vacatio legis „wystarczającego”, „właściwego”, „dostatecznie długiego”, „należytego”, „rozsądnego”, „stosownego” etc.
W opinii prof. Bogumiła Brzezińskiego, są to wyrażenia ocenne, potwierdzające fakt niewspółmierności sytuacji poszczególnych grup podatników, a nawet poszczególnych podmiotów. - To sugeruje, czy wręcz nakazuje stosowanie vacatio raczej dłuższego niż krótszego – mówi. I zaznacza: - Ogólnie można zaryzykować twierdzenie, że im bardziej złożone są stosunki gospodarcze, do których odnoszą się nowe reguły opodatkowania, tym vacatio legis powinno być dłuższe, gdyż niezakłócone przebudowanie tych stosunków w kierunku dostosowania do tych nowych reguł wymaga więcej czasu.
- Jeżeli, tak jak to dzieje się dziś, wprowadzane są zmiany znacząco ingerujące w system podatkowy i ubezpieczeniowy, to wszyscy zobowiązani do zapłaty podatków i składek, zwłaszcza przedsiębiorcy i pracodawcy, powinni dostać czas stosowny do wagi tych zmian. Służyłby on po pierwsze zapoznaniu się z nimi, a po drugie ich wdrożeniu w firmach, w tym dostosowaniu systemów informatycznych, szkoleniu dla przedsiębiorców i kursom dla pracowników – podkreśla Przemysław Hinc.
Sprawdź również książkę: Bezprawie legislacyjne [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Prawo nie może zaskakiwać
- Każdy słucha jak chce. Wymóg opublikowania zmian w podatkach nie później niż 30 listopada trzeba odnosić do charakteru wprowadzanych zmian. Jeżeli zmiany są proste, to może być ich ogłoszenie i 30 listopada, ale jeżeli nakładamy nowe obowiązki, do wdrożenia których trzeba będzie się przygotować w ciągu tych 30 dni, to jest to zbyt mało czasu. Konieczne jest co najmniej sześciomiesięczne vacatio legis a nawet roczne – uważa prof. dr hab. Adam Mariański, przewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych. Jak twierdzi, zmiana prawa nie może zaskakiwać. I jako przykład podaje dyrektywę o sygnalistach. - Polska ma obowiązek ją wdrożyć 17 grudnia 2021 r. a my wciąż nie mamy nawet projektu ustawy – podkreśla profesor.
Także w opinii Przemysława Hinca, przepisy podatkowe i ubezpieczeniowe nie mogą zaskakiwać podatników i wchodzić w życie znienacka lub w krótkim czasie od ich uchwalenia. Jak twierdzi, ograniczenie vacatio legis tylko do PIT i CIT jest dużym błędem i nie wynika z żadnych przepisów, a Konstytucja RP, z której z kolei wywodzone jest vacatio legis, każe w każdym przypadku modyfikacji prawa daninowego dać zobowiązanym choćby minimalny okres na przygotowanie się do zmian, zanim one wejdą w życie. – Stosowny okres wyczekiwania pomiędzy uchwaleniem przepisu a jego wejściem w życie powinien być zachowany w stosunku do wszystkich zmian prawa daninowego, bo czasami jedna drobna zmiana wymaga ponownej reinterpretacji całego systemu. Gdy weźmiemy pod lupę taki konglomerat zmian, jaki wynika z Polskiego Ładu, który de facto dekonstruuje system podatkowy i ubezpieczeniowy, to wydaje się, że miesięczne vacatio legis będzie rażąco niewspółmierne do zakresu ingerencji w zastany porządek prawny – uważa Przemysław Hinc. Według niego, podatnicy muszą mieć czas, by się do nich przygotować, zaplanować swoje interesy w nowym otoczeniu prawnym. Jak to jednak zrobić, gdy tak istotne zmiany wciąż jeszcze nie zostały ostatecznie przyjęte przez parlament i trudno spodziewać się, by nastąpiło to przed 30 listopada? - Doradcy podatkowi i eksperci już w czasie prac sejmowych wskazali na dużą liczbę przepisów budzących wiele wątpliwości interpretacyjnych, a nawet naruszenia zasad konstytucyjnych – mówi Hinc. I dodaje, że w tym konkretnym przypadku ustawodawca powinien zagwarantować co najmniej półroczne vacatio legis.
- Nie sposób nie zauważyć, że zbyt krótkie vacatio nie tylko może być niedogodne, a niekiedy wręcz krzywdzące dla konkretnego podatnika, ale może także powodować zakłócenia w funkcjonowaniu sektorów gospodarczych dotkniętych nowymi regułami gospodarowania. Zbyt krótki czas między ustaleniem nowych reguł opodatkowania a momentem ich wejścia w życie może bowiem utrudniać, a nawet uniemożliwiać podejmowanie racjonalnych decyzji gospodarczych – zaznacza z kolei prof. Bogumił Brzeziński.
Trybunał powinien zweryfikować swoją zasadę?
Jak podkreśla dr hab. Ryszard Balicki, zasada odpowiedniego vacatio legis nie powinna dotyczyć tylko zmian w podatku PIT i CIT, ale wszystkich podatków i całego stanowionego prawa. – Bo mówimy przecież o funkcjonowaniu państwa w oparciu o legislację – podkreśla. I dodaje: - Ten mechanizm ustalania vacatio legis mógłby być poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jako że przed laty ta konstrukcja była budowana przez Trybunał i to TK powinien się do niej dziś odnieść. Nie wiem tylko, czy znajdzie się ktoś racjonalny, kto zdecyduje się poddać tę zasadę kontroli obecnego TK.
Z kolei prof. Ryszard Piotrowski podkreśla, że jeśli ta zasada (opublikowania do 30 listopada – przyp. red.) zostanie naruszona, to będzie można takie zmiany zaskarżyć do Trybunału i być może wtedy będzie okazja, by tę zasadę po latach zweryfikować. – Zmiany w prawie podatkowym powinny być rzadkością, a jeżeli są wprowadzane to powinny być racjonalne, bo mają służyć ochronie wolności działalności gospodarczej i praw podatnika – zaznacza.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.