Ustawa o PIP jednak niekonstytucyjna?

Ustawa przyznająca inspekcji pracy nowe uprawnienia do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę wprowadza do porządku prawnego narzędzie w postaci decyzji administracyjnej pozwalającej OIP na wykreowanie stosunku pracy. Wbrew deklaracjom projektodawców, decyzja OIP nie stwierdza jedynie stosunku pracy, ale stanowić może źródło jego powstania w obrocie prawnym. Problemem jest, że ustawa wciąż czeka na ocenę Trybunału Konstytucyjnego. Nie wiadomo, czy i kiedy Trybunał zacznie funkcjonować, co jeszcze bardziej komplikuje sytuację. Pytanie, czy do tego czasu inspekcja pracy ma mieć związane ręce, czy jednak powinna działać.

Federacja Przedsiębiorców Polskich opublikowała ekspertyzę prawną w przedmiocie oceny ustawy z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw. Jej autorami są prof. dr hab. Renata Babińska-Górecka, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, dr hab. Aleksander Cieśliński, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, dr hab. Radosław Strugała, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego oraz dr hab. Marcin Wiącek, profesor Uniwersytetu Warszawskiego. Licząca 196 strony opinia stawia 11 głównych tez.

Czytaj również: Prezydent złożył wniosek do TK w sprawie ustawy o PIP>>

Kreowanie stosunku pracy

Po pierwsze - regulacja wprowadza do porządku prawnego narzędzie w postaci decyzji administracyjnej pozwalającej Okręgowym Inspektorom Pracy (OIP) na wykreowanie stosunku pracy. - Stosunek pracy jest kategorią obiektywną, charakteryzującą się określonymi cechami normatywnymi opisanymi częściowo wprost w ustawie (art. 22 par. 1 k.p.), częściowo zaś identyfikowanymi w toku długoletniej praktyki orzeczniczej sądów pracy. O konkretnej relacji zatrudnienia można powiedzieć, że stanowi ona stosunek pracy tylko wówczas, gdy treść samej umowy zawartej pomiędzy stronami tej relacji albo sposób realizowania zatrudnienia (wykonywania umowy) świadczy o obecności w danej relacji zatrudnienia normatywnych cech stosunku pracy (względnie o występowaniu tych cech z odpowiednim natężeniem, połączonym z bezwzględnym występowaniem cech normatywnych uznawanych za cechy konieczne, jak np. podporządkowanie pracownika pracodawcy) - zauważają autorzy ekspertyzy. Jak twierdzą, wbrew deklaracjom projektodawców, decyzja OIP nie stwierdza jedynie stosunku pracy, ale stanowić może źródło jego powstania w obrocie prawnym. - Decyzja taka wydana może być bowiem niezależnie od stwierdzenia występowania normatywnych cech stosunku pracy w danej relacji zatrudnienia - w braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych świadczących o zaistnieniu normatywnych cech stosunku pracy (art. 34 ust. 2e ustawy o PIP) albo bez dokonania pełnej oceny ustalonych okoliczności faktycznych przez pryzmat normatywnych cech stosunku pracy (zob. art. 11 ust. 1 pkt 7a ustawy o PIP, który odsyła wprawdzie do 22 par. 1 k.p., ale pomija wypracowane w praktyce orzeczniczej normatywne cechy stosunku pracy niewyrażone w tym przepisie wprost).

Zanegowanie zasady swobody wyboru formy zatrudnienia i naruszenie zasady gospodarki rynkowej

Po drugie - zdaniem autorów ekspertyzy - ustawa może prowadzić do zanegowania powszechnie akceptowanej, zakorzenionej w Konstytucji RP, zasady swobody wyboru formy zatrudnienia (na podstawie umowy cywilnoprawnej, w ramach tzw. samozatrudnienia albo na podstawie stosunku pracy). Na gruncie jej przepisów dochodzić może bowiem do wykreowania decyzją administracyjną stosunku pracy w okolicznościach, w których wolą stron było świadczenie pracy w ramach - dopuszczalnego w świetle prawa – stosunku cywilnoprawnego będącego podstawą świadczenia pracy w warunkach nieodpowiadających obiektywnie stosunkowi pracy. - Kształt przewidzianej w opiniowanej regulacji procedury odwoławczej od decyzji wydanej przez OIP może przy tym wyłączać możliwość skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji OIP, co skutkować będzie trwałością stosunku pracy wykreowanego przez OIP z naruszeniem wspomnianej zasady i drastycznym ograniczeniem właściwej dla prawa prywatnego (w tym prawa pracy) autonomii podmiotów tego prawa (swobody umów) - czytamy.

Po trzecie - ustawa o PIP narusza też konstytucyjną zasadę gospodarki rynkowej i pozostaje sprzeczna z art. 65 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 20 i art. 24 w związku z art. 31 ust. 3, art. 22 i art. 2 Konstytucji. - Towarzyszące jej uchwaleniu cele ustawodawcy nie są, mimo deklaracji, powiązane z ochroną wartości konstytucyjnych. Opiniowana ustawa w rzeczywistości nie służy ochronie pracowników. Nie istnieje wartość konstytucyjna, która uzasadniałaby administracyjne zmuszenie przez organ państwa dwóch podmiotów prywatnych, działających w warunkach rzeczywistej swobody wyrażenia woli, do zerwania legalnie zawartego zobowiązania cywilnoprawnego i zastąpienia go stosunkiem pracy o treści narzuconej przez ustawę lub przez organ administracji publicznej - twierdzą autorzy opinii.

Po czwarte - regulacja pozostaje niezgodna prawem UE, naruszając w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony w świetle Karty Praw Podstawowych zasady ogólne i prawa podstawowe UE.

Po piąte zaś - regulacja pozwala na ingerowanie w drodze decyzji administracyjnej, w sposób nieuzasadniony żadnymi racjami i niespotykany w polskim systemie prawnym, w stosunki o charakterze prywatnoprawnym i jako taka stoi w całkowitej sprzeczności z immanentnymi dla prawa prywatnego wartościami w postaci swobody umów i autonomii woli. Nie tylko pozbawia ona podmioty tego prawa swobody decydowania o nawiązaniu stosunku pracy bądź stosunku cywilnoprawnego w dopuszczalnych prawnie granicach, ale faktycznie ogranicza je też w możliwości samodzielnego, autonomicznego kształtowania treści stosunku pracy, czyniąc to niejednokrotnie ze szkodą dla osoby świadczącej pracę (np. w zakresie, w jakim decyzja OIP może ustalać wynagrodzenie za pracę na poziomie płacy minimalnej).

Organ administracji zastąpi sąd

W szóstej głównej tezie ekspertyzy wskazano z kolei na kompetencje OIP w rozstrzyganiu o istnieniu stosunku pracy, które - z uwagi na stopień skomplikowania prowadzonych w tym celu ustaleń faktycznych i prawnych, a także potrzebę ważenia, niejednokrotnie sprzecznych, interesów podmiotów relacji zatrudnienia - jest decyzją zbliżoną do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Przewidując zastąpienie w tego rodzaju procesie decyzyjnym sądu organem administracji, opiniowana regulacja pozbawia jednocześnie strony relacji zatrudnienia właściwych mechanizmom prawa prywatnego możliwości aktywnego udziału w postępowaniu i dysponowania środkami ochrony prawnej – np. przez pozbawienie stron relacji zatrudnienia możliwości zawarcia ugody bez akceptacji ze strony PIP.

Co więcej, ustawa może faktycznie prowadzić do utrwalenia wykreowanego mocą decyzji OIP stosunku pracy, pomimo drogi odwoławczej, w ramach której sąd ma formalną możliwość prowadzenia własnego postępowania dowodowego i orzekania reformatoryjnego, a tym samym odwrócenia skutków decyzji wydanej przez OIP i spowodowania, że w obrocie prawnym dana relacja zatrudnienia uznana przez OIP za stosunek pracy, traktowana będzie jednak jako stosunek cywilnoprawny – zgodnie z wolą stron. - Ze względu na sposób ukształtowania procedury odwoławczej i wynikające z niej faktyczne odwrócenie ciężaru dowodu (sprowadzające się do konieczności wykazania przez domniemanego pracownika czy pracodawcę, że podjęta przez OIP decyzja, sprzeczna z wolą tych podmiotów, jest błędna) procedura ta może się okazać niewystarczająca dla obrony interesów stron relacji zatrudnienia. Wprowadzenie do opiniowanej ustawy instrumentu w postaci decyzji OIP tym bardziej należy więc uznać za kardynalne ograniczenie swobody umów i autonomii woli - twierdzą prawnicy.

Ponadto stawiają też tezę (ósmą), że określając przesłanki wydania i skutki prawne decyzji OIP, ustawodawca naruszył w opiniowanej regulacji zasady techniki prawodawczej i poprawnej legislacji, posłużył się bowiem mechanizmami i pojęciami tak niejasnymi, że w rezultacie treść ograniczeń wolności jednostek w konkretnych sprawach będzie zależała od swobodnego uznania OIP, a ponadto treści niektórych przepisów nie da się ustalić przy pomocy przyjętych zasad wykładni prawa. Powoduje to rażącą nieprzewidywalność rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie opiniowanej ustawy.

W opinii prawników, decyzja OIP jest wydawana w postępowaniu, które nie zapewnia stronom tej decyzji odpowiednich gwarancji procesowych, w szczególności standardów sprawiedliwości proceduralnej, pozwalających na wszechstronne i staranne rozpatrzenie sprawy w celu wyeliminowania ryzyka oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych. Znowelizowane na jej podstawie przepisy KPC nie gwarantują z kolei stronom decyzji OIP prawa do sądowego środka odwoławczego, który byłby adekwatny do przedmiotu sprawy. W szczególności nie przyznano stronom prawa do sądu o pełnej jurysdykcji, a także prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, oraz prawa do wyroku sądowego, tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Przepisy te naruszają prawo stron decyzji do bycia wysłuchanym, a także zasadę równości broni w postępowaniu cywilnym. Ustawa stworzyła postępowanie odwoławcze od decyzji OIP, w którym występuje nadmierne ryzyko arbitralności w działaniu sądu, postępowanie jest tym samym nieprzewidywalne, a ponadto nie zapewnia spójności i wewnętrznej logiki mechanizmów procesowych. - Ustawodawca błędnie założył, że stroną odwołującą się od decyzji OIP będzie profesjonalny przedsiębiorca, który zatrudnia osobę na podstawie stosunku cywilnoprawnego, korzystający z profesjonalnej pomocy prawnej. Tym samym nie zapewniono wystarczającej ochrony sądowej podmiotom nieprofesjonalnym, będącym stronami decyzji OIP (zarówno zatrudniającemu, jak i zatrudnionemu). Ponadto OIP jest w postępowaniu odwoławczym stroną istotnie uprzywilejowaną względem pozostałych stron, mającą możliwość wpływu na tok postępowania oraz na zakres czynności jurysdykcyjnych sądu. Środek odwoławczy oparty na zasadach wyrażonych w art. 4777b–art. 4777i, odczytywanych w związku z art. 4771c i art. 4771d KPC, oraz art. 755(6) KPC (postępowanie sądowe zainicjowane odwołaniem od decyzji OIP o stwierdzeniu istnienia stosunku pracy) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 EKPC, a także art. 2 Konstytucji - czytamy w ekspertyzie. Jej autorzy twierdzą, że ustawę o PIP należy uznać za sprzeczną z unijnym standardem ochrony prawnej.

W ostatniej, jedenastej tezie głównej wskazują, że w przepisach przejściowych wprowadzonych posłużono się rozwiązaniami naruszającymi zasadę stabilności umów cywilnoprawnych, a także przekraczającymi poziom niejasności, jaki można uznać za dopuszczalny w warunkach zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. - Stosowaniu nowych przepisów mogą towarzyszyć problemy intertemporalne, których nie da się rozwiązać za pomocą powszechnie przyjętych reguł wykładni prawa – co narusza zasady wynikające z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Art. 14 ustawy nowelizującej z dnia 11 marca 2026 r. (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej w odniesieniu do umów cywilnoprawnych zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a art. 16 tej ustawy (abolicja polegająca na wyłączeniu odpowiedzialności za wykroczenie, o którym mowa w art. 281 par. 1 pkt 1 Kodeksu pracy) jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji podkreślają autorzy ekspertyzy prawnej.

Decyzje administracyjne w aspekcie TK

- Do tej pory Państwowa Inspekcja Pracy nie wydała żadnej decyzji o przekształceniu umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę i nie toczy się żadne postępowanie w tej sprawie. Rzeczywiście byłoby racjonalne ze strony PIP, żeby okręgowi inspektorzy pracy powstrzymali się z wydawaniem takich decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, czy przepisy ustawy o PIP nie naruszają ustawy zasadniczej – mówi serwisowi Prawo.pl prof. Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert ds. prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, członek Rady Dialogu Społecznego z ramienia FPP i członek Rady Ochrony Pracy. I dodaje: - Swoją drogą pytanie, ile poleceń usunięcia naruszeń dotyczących funkcjonowania umów cywilnoprawnych celem ich pozostawienia w obrocie zostało do tej pory wydanych. – Sądzę, że PIP wybierze bezpieczną formę działalności w zakresie umów cywilnoprawnych, czyli będzie kierować sprawy do sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, przerzucając rozstrzygnięcia na sądy, bowiem stany faktyczne nie zawsze są oczywiste.

Zdaniem prof. Spytek-Bandurskiej, wybór „bezpiecznej ścieżki” polegającej na kierowaniu spraw na drogę postępowania sądowego lub poprzestawaniu na poleceniach jest dla PIP racjonalnym mechanizmem działania, aby nie dochodziło do podważania wydawanych decyzji. Dla rynku pracy oznacza to jednak stan permanentnej niepewności dla obu stron, ponieważ elastyczność form współpracy wciąż pozostaje w prawnym zawieszeniu.

- Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie więc kluczowym punktem zwrotnym, który zdefiniuje granice kompetencji PIP - podkreśla prof. Grażyna Spytek-Bandurska.

Kto odpowie za decyzje wydane na mocy niekonstytucyjnych przepisów: urząd czy urzędnik?  

- To jest kwestia odpowiedzialności zarządczej osób, które piastują najwyższe funkcje w inspekcji pracy. Tym bardziej, że te decyzje są wydawane nie przez Głównego Inspektora Pracy, a przez Okręgowych Inspektorów Pracy, co oznacza, że odpowiedzialność spoczywa na konkretnych urzędnikach, którzy - w myśl art. 100 Kodeksu pracy stosują się do poleceń swojego przełożonego - mówi serwisowi Prawo.pl dr hab. Monika Gładoch, prof. UKSW, kierownik Katedry Prawa Pracy, radca prawny.

Zdaniem prof. Gładoch, problemem jest, że ustawa wciąż czeka na ocenę Trybunału Konstytucyjnego. - Mamy tu dwa problemy. Jeden - komu zaufać: parlamentarzystom, którzy uchwalili te przepisy, a mieli przecież dostęp do opinii prawnych, czy grupie ekspertów, którzy mówią o niekonstytucyjności tych przepisów. Drugi problem - czy i kiedy Trybunał Konstytucyjny zacznie funkcjonować, co jeszcze bardziej komplikuje sytuację, bo nie wiadomo kiedy to rozstrzygnięcie będzie wydane - podkreśla. I dodaje: - Pytanie, czy do tego czasu inspekcja pracy ma mieć związane ręce, czy jednak powinna działać.

Jak przypomina prof. Monika Gładoch, w przypadku wydawania ostatecznej decyzji na bazie przepisów, które zostaną uznane za niezgodne z Konstytucją, w grę może wchodzić odpowiedzialność odszkodowawcza, w trybie art. 417 i art. 417(1) Kodeksu cywilnego, a osoby poszkodowane taką ostateczną decyzją będą miały prawo wystąpić o odszkodowanie. - W budżecie PIP nie przewidziano środków na odszkodowania, pytanie więc, czy PIP będzie występowała z roszczeniem regresywnym w stosunku do swoich urzędników. Obecny i poprzedni GIP podkreślali swoje zaufanie do kompetencji swoich urzędników. To pozwala sądzić, że odpowiedzialność będzie brał urząd  - wskazuje.