Wydłuża się lista rządowych projektów, które wpływają do Sejmu po wyborach i w obecnej X kadencji Sejmu. W wykazie prac legislacyjnych znaleźć można rządowy projekt nowelizacji ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (druk sejmowy nr 74), rządowy projekt nowelizacji ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 71, wniesiony do Sejmu 20 listopada 2023 r.) czy rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowaniu społecznościowym dla przedsięwzięć gospodarczych i pomocy kredytobiorcom (druk sejmowy nr 65, który do Parlamentu wpłynął 17 listopada br.). Na nadanie numeru druku sejmowego czeka z kolei rządowy projekt o artystach zawodowych, nad którym pracował jeszcze poprzedni rząd premiera Mateusza Morawieckiego oraz rządowy projekt o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024, popularnie zwanej ustawą okołobudżetową. Ten ostatni wpłynął do Sejmu 13 listopada 2023 r., choć projekt ustawy budżetowej na 2024 r. do Sejmu trafił już 29 września 2023 r. (druk sejmowy nr 3639 Sejmu IX kadencji). Myli się jednak ten, kto uważa, że jest to ten sam projekt, który 24 sierpnia 2023 r. został skierowany do konsultacji publicznych. Na ostatniej prostej, czyli Stałego Komitetu RM, rządzący przygotowali nowy projekt z kilkoma dodanymi przepisami.
Czytaj również: Rząd w końcówce kadencji obiecuje pieniądze dla pracowników pomocy społecznej>>
Czy rządowi, który nie ma parlamentarnej większości, wolno wszystko?
- Każdy rząd może wnieść dowolny projekt. W obecnej, X kadencji Sejmu, rząd wnosi projekt ustawy, a to że ten projekt jest tożsamy treściowo z projektem wniesionym wcześniej, to już trudno. W projekcie ustawy wnioskodawcy mogą napisać co im się podoba, a Sejm może to uchwalić albo nie – uważa dr hab. Ryszard Piotrowski, prof. UW w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Dopytywany o to, czy nowy rząd premiera Mateusza Morawieckiego mógł wnieść do Sejmu projekt ustawy okołobudżetowej na 2024 r., zmodyfikowany na etapie Stałego Komitetu RM, czyli już po konsultacjach publicznych, prof. Piotrowski mówi: - Projekt wniesiony w poprzedniej kadencji podlega dyskontynuacji. Rząd wnosi teraz nowy projekt ustawy i może się powołać w uzasadnieniu choćby na informacje czy materiały historyczne, jakie uzna za potrzebne, nie ma to znaczenia. Ma znaczenie tylko o tyle, że rzutuje to na kształt projektu. Sejm może z tym zrobić to, co będzie uważał za stosowne.
Czytaj też w LEX: Bień-Kacała Agnieszka, Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych. Wybrane problemy >
Dr Paweł Sadowski z Katedry Prawa Konstytucyjnego UMCS zwraca uwagę, że zasada dyskontynuacji prac legislacyjnych dotyczy projektów ustaw, które zostały wniesione do Sejmu poprzedniej kadencji i nie zostały w tej kadencji uchwalone. Wyjątek stanowią jedynie te wniesione w ramach inicjatywy obywatelskiej i sprawozdania komisji śledczych. - Jeżeli wnioskodawca chce doprowadzić do uchwalenia takich ustaw, wymagane jest ponowienie inicjatywy ustawodawczej. Zatem bezapelacyjnie każda inicjatywa ustawodawcza, tak klubu parlamentarnego, jak i rządu, która nie została sfinalizowana uchwaleniem ustawy za poprzedniej kadencji - musi być ponowiona. W odniesieniu do niektórych aktualnych inicjatyw rządowych kwestia jest tutaj chyba inna, a mianowicie, czy te projekty w ogóle miały wpłynąć do Sejmu i czy miały zostać uchwalone – wyjaśnia dr Paweł Sadowski. I dodaje: - Moim zdaniem, gdyby wynik wyborów był inny, to w ogóle by takich inicjatyw nie było, a obywatele otrzymaliby informację, że np. nie można wprowadzić zerowego VAT na żywność, bo Unia nie pozwala nam tego zrobić. Oczywiście ze strony Unii Europejskiej mogłaby się pojawić odpowiedź, żeby wystąpić ze stosownym wnioskiem, ale z pewnością taki wniosek nie zostałby złożony, bo tradycyjnie polski rząd nie byłby skory do prośby. Wystarczy sobie przypomnieć sytuację z wnioskiem o środki z KPO.
Czytaj też w LEX: Kotowicz Bartosz, Czy w Polsce nastąpiła „inflacja” funkcji redystrybucyjnej państwa? Wnioski z badań polskiego ustawodawstwa >
W opinii dr Sadowskiego, ten rząd wiedział doskonale, że jeżeli mamy do czynienia z dziurą budżetową, która przekracza 200 mld zł, to tego typu wydatki powodowałaby dalszy wzrost deficytu finansów publicznych. Skoro nowy, przejściowy - dwutygodniowy rząd chce na siłę zrealizować inicjatywę ustawodawczą w odniesieniu do projektów zwiększających wydatki lub zmniejszających przychody budżetowe, to wiadomo, że trudno będzie ich nie uchwalić. Oczywistym jest, że politycznie źle wyglądałaby negacja możliwości dalszego obowiązywania zerowej stawki VAT na żywność i ze strony Zjednoczonej Prawicy na pewno pojawiłby się zarzut, że KO, Trzecia Droga i Lewica nie chce pomóc obywatelom. Niemniej jednak wiadomo przecież, że jeżeli rząd Morawieckiego zamierzał kontynuować pomoc dla obywateli to w projekcie budżetu na 2024 r., który wniósł do parlamentu we wrześniu, odpowiednie środki powinny być na ten cel zabezpieczone. Jeżeli tego nie ma, to świadczy to tylko o tym, iż zakładano, że po wygranych wyborach brak różnego rodzaju subwencji dla obywateli będzie tłumaczony w inny sposób, stosowna retoryka na pewno by się pojawiła vide brak środków, brak zgody UE itp. Tak to trochę wygląda – twierdzi dr Paweł Sadowski. - Według mnie zaprzysiężony w poniedziałek rząd jest to rząd tymczasowy, bowiem wiadomo, że nie ma on odpowiedniej legitymacji do sprawowania władzy – vide brak poparcia większości parlamentarnej. Zatem powinien on jedynie podtrzymywać przysłowiowe ognisko, a nie dorzucać do niego nie wiadomo czego, w tym podejmować inicjatywy ustawodawcze, które mogą utrudnić tylko objęcie władzy następcom. To jest trochę takie rzucanie kłód pod nogi. Jeżeli ma to być rząd na dwa tygodnie to powinien załatwiać tylko sprawy, które są naprawdę ważne. Mamy konflikt na granicy wschodniej, przewoźnicy mają problem z przewozem towarów i tym powinien się zająć premier, a nie naprawianiem czegoś, czego kiedyś nie zrobił – dodaje.
Czytaj też w LEX: Płusa Adam, Zagadnienie dominacji ekonomicznej podmiotów o dużym potencjale ekonomicznym w perspektywie ustawodawstwa w latach 2016–2022 >
Likwidacja rezerw strategicznych na ostatniej prostej rządu premiera Morawieckiego
Co ciekawe, w projekcie ustawy okołobudżetowej na rok 2024, który trafił do Sejmu pojawiło się kilka nowych przepisów. Jak wynika z dokumentów zamieszczonych na stronie Rządowego Centrum Legislacji, a na etapie Stałego Komitetu Rady Ministrów pojawił się nowy projekt tej ustawy. - W nawiązaniu do przekazanego nowego tekstu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 (UD487), zgłoszonego przez Ministra Finansów, przeznaczonego do rozpatrzenia na posiedzeniu Stałego Komitetu Rady Ministrów proponuję uzupełnienie projektu o następujący przepis: - W przypadku realizacji w 2024 r. przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 294), zadań związanych z likwidacją rezerw strategicznych, których utworzenie zostało sfinansowane z pożyczki ze środków budżetu państwa, o której mowa w art. 33 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1772), przepisów art. 21 ust. 6 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się – napisał Andrzej Klarkowski, podsekretarz stanu, zastępca szefa KPRM 9 października 2023 r. do Mariusza Skowrońskiego, sekretarza Stałego Komitetu RM (pismo nr DP.0610.90.2023).
Jak tłumaczył, potrzeba dodania w projekcie ustawy powyższej regulacji wynika z faktu, iż wydanie decyzji przez Prezesa Rady Ministrów o likwidacji rezerw strategicznych będzie skutkować koniecznością zmiany planu finansowego Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych. - Wykonanie tej decyzji spowoduje, że przy zmianie planu finansowego mogą nie zostać spełnione wymogi wynikające z przepisów art. 21 ust. 6 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ koszty związane z likwidacją rezerw strategicznych mogą przewyższać uzyskane przychody z uwagi na cenę uzyskaną ze sprzedaży rezerw strategicznych oraz ewentualną konieczność poniesienia przez Agencję dodatkowych kosztów związanych z likwidacją rezerw np. kosztów logistycznych, w szczególności kosztów transportu, badań jakościowych – uzasadniał dalej Andrzej Klarkowski.
Proponowany przepis to art. 24 projektu.
Dr Marcin Tyniewicki z Katedry Finansów Publicznych i Prawa Finansowego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku wskazuje przede wszystkim na art. 21 ust. 6 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp), który stanowi, że zmiany planu finansowego agencji wykonawczej nie mogą powodować zwiększenia zobowiązań agencji ani pogorszenia planowanego wyniku finansowego agencji, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. - Chodzi więc o to, aby przy okazji zmiany planu finansowego agencji (w naszym przypadku RARS) nie spowodować zwiększenia zobowiązań lub pogorszenia jej wyniku finansowego. W grę wchodzi bowiem m.in. „interes budżetu państwa”, ponieważ agencja jest zobowiązania co do zasady do odprowadzania do tego budżetu nadwyżki „środków finansowych” zgodnie z art. 22 ust. 1 ufp, a w związku z tym powyższe zmiany w planie finansowym mógłby w konsekwencji wpłatę do budżetu obniżyć. Co istotne art. 21 ust. 6 ufp zawiera zastrzeżenie - bardzo kluczowe w naszym przypadku – „chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej” – tłumaczy dr Marcin Tyniewicki.
Według niego, likwidacja rezerw to jest to normalna czynność, przewidziana w ustawie o rezerwach strategicznych (art. 25-28).
- W art. 33 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (na który powołuje się art. 24 ustawy okołobudżetowej) przewidziano możliwość udzielenia pożyczki z budżetu państwa dla RARS generalnie na finansowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym na rynku surowców energetycznych, co pewnie polegało na zakupie surowców, w tym węgla, natomiast dokładnie na co była ta pożyczka przeznaczana określała stosowna umowa (art. 33 ust. 3). Ważnym jest też, że pożyczka oczywiście podlega zwrotowi do budżetu państwa. Co istotne, będzie miała tu zastosowanie powyższa formuła z art. 21 ust. 6 ufp: „chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej”, ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy uzyskanie pożyczki powodujące zwiększenie zobowiązań agencji lub mające negatywny wpływ na jej wynik finansowy będą mogły nastąpić – mówi dr Tyniewicki.
Czytaj też w LEX: Nowe formy jednostek sektora finansów publicznych - agencja wykonawcza oraz instytucja gospodarki budżetowej >
- W efekcie ogół tych operacji może pogorszyć wynik finansowych RARS i pomniejszyć ewentualną wpłatę nadwyżki środków finansowych do budżetu państwa. Nie należy zapominać, że RARS ma również obowiązek zwrotu do budżetu państwa pożyczki – podkreśla dr Marcin Tyniewicki. I dodaje: - Reasumując art. 33 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła i de facto będący jego konsekwencją art. 24 ustawy okołobudżetowej, mogą skutkować zmniejszeniem wyniku finansowego RARS, ale jest to prawnie dopuszczone, bowiem formuła „chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej” wynikająca z treści art. 21 ust. 6 upoważnia w drodze ustawowej do wprowadzania wyjątków, które w konsekwencji mogą spowodować pogorszenie wyniku finansowego agencji i brak wpłaty nadwyżki środków finansowych. Z tego też powodu pojawił się art. 24 ustawy okołobudżetowej i nie doszukiwałbym się w tym jakiś złych intencji, tym bardziej, że artykuł ten ma charakter incydentalny i dotyczy tylko 2024 r. W każdym razie prawnie sytuacja taka jest dopuszczalna. Można tylko zastrzec, aby likwidacja tych rezerw, a więc ich sprzedaż nie była dokonywana po rażąco niskich cenach, co jednak jest pojęciem bardzo względnym.
Dr Tyniewicki zauważa, że propozycja przepisu art. 24 w projekcie ustawy pojawiła się w piśmie Marka Kuchcińskiego, podpisanego przez p. Andrzeja Klarkowskiego. - Nie mnie oceniać, kto był pomysłodawcą. Czy zmiana ta powinna być społecznie konsultowana? Sam artykuł jest bardzo szczegółowy i specjalistyczny oraz jest konsekwencją art. 33 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Nie nakłada żadnych obowiązków na osoby trzecie, więc wydaje mi się, że takie konsultacje nic by nie wniosły. Brak art. 24 spowodowałby tylko, że agencja nie mogłaby zmienić planu finansowego polegającego na pogorszeniu wyniku w związku z likwidacją rezerw. Gdyby Agencja chciała zlikwidować te rezerwy bez zastosowania art. 24, musiałaby dokonać ich sprzedaży po takiej cenie, która nie spowodowałby pogorszenia wyniku finansowego. O ile więc generalnie można mieć negatywne stanowisko co do sposobu, w jaki obecnie przeprowadza się konsultacje w zakresie projektowanych zmian w prawie, o tyle w tym przypadku nie sądzę czy wniosłyby one coś konkretnego – podkreśla.
Zdaniem prof. Pawła Wojciechowskiego, przewodniczącego Rady Programowej Instytutu Finansów Publicznych, decyzja umożliwiająca wyprzedaż rezerw strategicznych węgla jest zaskakująca w okresie kiedy rząd powinien tylko administrować, wiadomo, że ze względu na niespotykany od 5 lat stan zapasów tego surowca, cena tego surowca będzie bardzo niska. - Z powodu niskiej ceny Agencja będzie więc musiała zmienić swój plan finansowy, ale dlaczego nikt nie zadaje pytania, dlaczego w ogóle taka sytuacji ma teraz miejsce – mówi prof. Wojciechowski. I przypomina, że przez ostanie 3 lata rząd prowadzi chaotyczną politykę na rynku „czarnego złota”. - Najpierw sprowadzał surowiec rosyjski, potem po wybuchu wojny pospieszył się ze wprowadzeniem embarga na węgiel z Rosji, czym wyczyścił magazyny, a jak ceny poszybowały, to państwowe spółki węglowe zaczęły importować węgiel z innych kierunków. Potem okazało się, że kupiły one miał, który trzeba było przesiewać, bo nie nadawał się do palenia w piecach węglowych, więc zakupiono jeszcze więcej węgla dobrej jakości, i mamy duże nadwyżki.
Według prof. Wojciechowskiego, wskutek tej chaotycznej polityki mamy duże wahania zapasów, które przenoszą się od niedoborów do nadmiernych nadwyżek, co skutkuje brakiem stabilności cen. - Czym więc dzisiaj kieruje się RARS: czy tylko bezpieczeństwem, czy warunkami rynkowymi, czy są jakieś inne motywy, a jeśli jak to jakie – pyta. I dodaje: - Warto byłoby wyjaśnić, mimo braku konsultacji społecznych, jakie są przesłanki tej decyzji.
Sprawdź również książkę: Rola dwuizbowości w ustroju demokratycznym >>
„Zatruta pigułka", czyli niepotrzebne działania rządu
Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP, przyznaje, że jako członek zespołu ds. polityki gospodarczej RDS wnioskował, żeby projekty regulacji nie były teraz uzgadniane, biorąc pod uwagę zmianę władzy. - Zmiany przepisów w okresie przejściowym tworzą wrażenie chaosu prawnego, wprowadzają niepewność gospodarczą, ograniczają chęć do inwestowania i podejmowania ryzyka, bo pojawia się strach w biznesie, że nowe regulacje będą elementem zmieniającym reguły gry w biznesie czasem tylko na chwilę. Moim zdaniem, ten okres przejściowy nie powinien być okresem załatwiania spraw gospodarczych, chyba że mają one charakter bardzo pilny – uważa Kamil Sobolewski.
Jak mówi, przykładów podejmowania inicjatywy ustawodawczej w okresie przejściowym jest więcej, nowa władza obciążana jest zobowiązaniami, którym trudno będzie sprostać. – Kojarzy mi się to ze strategią zatrutej pigułki, którą stosują firmy, gdy obawiają się wrogiego przejęcia. Polega ona na tym, że firma wbudowuje w swoje kontrakty takie zapisy, które powodują, że w razie pojawienia się nowego właściciela, automatycznie pogorszy się jakość tej firmy. Przykładem takiego zapisu, który jest wtedy stosowany jest konwenant finansowy w kredytach czy w obligacjach, jest zapis „change of control put”, który umożliwia dawcom finansowania dla firmy natychmiastowe postawienie kredytu czy obligacji w stan wymagalności, jeśli kto inny stanie się właścicielem firmy. Jeżeli przedmiotem takiego tworzenia pigułek z trucizną miałoby się stać państwo polskie, to wszyscy – jako całe społeczeństwo – stracimy na tym, że od takiego zachowania skurczy się gospodarczy tort, którym musimy się podzielić. Jeśli sami mamy się zatruwać, to siłą rzeczy nasza gospodarka będzie mniej wydajna – podkreśla Kamil Sobolewski. I dodaje: - Biorąc pod uwagę to, jak wiele zależy od poczucia bezpieczeństwa i jak długie są procesy inwestycyjne w gospodarce, cykl wyborczy zdarza się nad wyraz często, bo są wybory parlamentarne, samorządowe, europejskie, przedterminowe. Nie da się w cyklu wyborczym co najmniej raz na 4 lata łykać takiej toksycznej pigułki i jednocześnie żyć pełną piersią i mieć zdrową gospodarkę. To się wzajemnie wyklucza. Stąd apel do polityków, aby w tym okresie przejęcia władzy tego nie robić. I to zarówno tuż przed oddaniem tej władzy nie robić rewolucji, jak i po przejęciu władzy nie odwracać wszystkiego na siłę wyłącznie dlatego, że była to inicjatywa poprzedniej opcji.
Czytaj też w LEX: Minich Dobrochna, Dokąd zmierza demokracja? Rozważania na kanwie polskiej praktyki legislacyjnej >
W opinii dr Bartosza Kubisty, adwokata, doradcy podatkowego, partnera zarządzającego w kancelarii GLC, asystenta w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu Śląskiego, na skierowanie projektu ustawy okołobudżetowej był odpowiedni moment. - Kierując projekt ustawy budżetowej do Sejmu rząd wiedział, że będzie musiał złożyć także projekt ustawy okołobudżetowej. Wiedział, że będą wybory. Dlatego projekt ustawy okołobudżetowej powinien być złożony wcześniej. Składanie go 13 listopada to jest trochę sztuka dla sztuki – mówi dr Bartosz Kubista. Jego zdaniem, do momentu wyborów był czas na podjęcie odpowiednich działań.
- Już w momencie składania projektu ustawy budżetowej rząd dysponował informacjami potrzebnymi do przygotowania projektu ustawy okołobudżetowej. Składanie jej projektu 13 listopada było rozwiązaniem niepotrzebnym – podkreśla dr Bartosz Kubista.
Czytaj też w LEX: Łukowiak Dominik, Ustawa okołobudżetowa w systemie gospodarki finansowej państwa. Charakter prawny i funkcje instytucji >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
