Wątpliwości wokół budżetu państwa podgrzały kolejne rządy premiera Mateusza Morawieckiego: poprzedni, który w minionej kadencji Sejmu (29 września 2023 r.), złożył projekt ustawy budżetowej na rok 2024 (druk sejmowy nr 3639) i obecny, który w trwającej, X kadencji Sejmu złożył 13 listopada 2023 r. (czyli już po wyborach parlamentarnych, które odbyły się 15 października 2023 r.) rządowy projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 (czeka na nadanie numeru druku sejmowego), który ma dostosować przepisy wybranych ustaw do projektu przyszłorocznego budżetu (określający m.in. wskaźniki wzrostu płac w administracji państwowej), ale nie złożył ponownie projektu budżetu.
Dr Bartosz Kubista, adwokat, doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii GLC, asystent w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu Śląskiego, przyznaje, że nie tylko między finansistami, ale i konstytucjonalistami nie ma konsensusu co do tego, czy projekt ustawy budżetowej na następny rok podlega zasadzie dyskontynuacji wraz z końcem kadencji Sejmu, w której został złożony. – Zdania są różne. Ja osobiście opowiadam się za zasadą dyskontynuacji, bo nie widzę dostatecznych podstaw, żeby nie stosować jej akurat do ustawy budżetowej – mówi serwisowi Prawo.pl dr Bartosz Kubista. Jak podkreśla, gdyby racjonalny ustawodawca, świadomy przecież tego, że najczęściej na jesieni mamy wybory parlamentarne, chciał wyłączyć zastosowanie zasady dyskontynuacji względem ustawy budżetowej, stosowane regulacje znalazłyby się na poziomie ustawowym lub nawet konstytucyjnym. W braku takiego zastrzeżenia skłaniałby się ku tezie, że projekt wniesiony w kadencji, która dobiera końca, ulegnie zasadzie dyskontynuacji i powinien zostać wniesiony do Sejmu nowej kadencji przez nowy rząd.
Czytaj również: „Zatruta pigułka” w projekcie ustawy okołobudżetowej na 2024 r. >>
Czy ustawa budżetowa podlega zasadzie dyskontynuacji?
Jak mówi serwisowi Prawo.pl prof. dr hab. Marek Chmaj, radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca na SWPS, już kilka lat temu, przy okazji pisania komentarza do art. 225 konstytucji, przeanalizował nie tylko opinie doktryny, ale i orzecznictwo, i w szerokiej analizie doszedł do kilku wniosków. – Wnioski są takie: ustawa budżetowa ulega dyskontynuacji; nowy rząd, w nowym rozdaniu, ma obowiązek wnieść projekt po raz kolejny; termin na uchwalenie ustawy liczy się od momentu wniesienia pierwszego projektu, czyli od września. A zatem nowa większość będzie zmuszona położyć na biurku prezydenta uchwaloną ustawę budżetową przed końcem stycznia po to, by nie dać prezydentowi pretekstu do skrócenia kadencji Sejmu – mówi prof. Marek Chmaj. Jak podkreśla, systemowe rozumienie konstytucji wykazuje, że termin liczy się od września. - Oczywiście szanuję inne zdania doktryny, ale prezydent tak czy owak będzie miał pretekst i z tego pretekstu może skorzystać, żeby skrócić kadencję Sejmu - dodaje.
Także dr Paweł Sadowski z Katedry Prawa Konstytucyjnego UMCS jest zdania, że ustawa budżetowa nie jest wyłączona z zasady dyskontynuacji. Zatem po wyborach, po ukonstytuowaniu się nowego rządu, konieczne jest ponowienie inicjatywy ustawodawczej. - Stąd też powołany ponownie premier Morawiecki powinien ten obowiązek zrealizować – podkreśla.
Czytaj też w LEX: Bień-Kacała Agnieszka, Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych. Wybrane problemy >
Innego zdania jest dr Marcin Tyniewicki z Katedry Finansów Publicznych i Prawa Finansowego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Twierdzi, że wyjątek w stosowaniu zasady dyskontynuacji w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej został uregulowany i to konstytucyjnie, aczkolwiek nie w sposób dosłowny. Według niego, należy spojrzeć systemowo i funkcjonalnie na regulacje konstytucyjne, na które zwracają uwagę finansiści. Regulacje te nadają bardzo specyficzny charakter ustawie budżetowej pod wieloma względami. - Ze względu na niebagatelne jej znacznie dla finansów państwa, w tym jego stabilności finansowej i zachowania ciągłości prowadzeni gospodarki finansowej, ustawa ta znalazła swoje odrębne miejsce w treści Konstytucji i jej uregulowania w tym zakresie są dość szczegółowe i precyzyjne – przekonuje dr Tyniewicki.
Wskazuje na dwie kluczowe kwestie, które – w jego opinii - potwierdzą ten szczególnie doniosły charakter ustawy budżetowej i jednocześnie uzasadniający nieobowiązywanie zasady dyskontynuacji. Po pierwsze – są to terminy dotyczące przedkładania projektu ustawy budżetowej, uchwalenia przez Parlament i przedłożenia do podpisu prezydentowi oraz złożenia samego podpisu. - Są one znacznie skrócone w porównaniu do procedury uchwalana ustaw zwykłych – mówi. Po drugie, wszystkie te ścisłe konstytucyjne terminy proceduralne (tzw. kalendarz budżetowy) mają jeszcze jeden cel – to stabilność i ciągłość finansowa państwa. - Ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa, tzn. bez niej praktycznie rząd nie jest w stanie prawnie i faktycznie dokonywać wydatków budżetowych. Mając więc na uwadze, że ustawa ta ma charakter epizodyczny, co sprawia że przestaje ona obowiązywać z końcem roku kalendarzowego, musi więc istnieć odpowiednio wcześniej przyjęta kolejna, która pozwoli prowadzić gospodarkę finansową państwa od nowego roku. Konstytucja formułując ścisły kalendarz budżetowy ma to zabezpieczyć i równocześnie zapewnić ciągłość finansową. Obrazowo rzecz ujmując, to nie jest tak, że w przypadku braku nowej ustawy budżetowej od 1 stycznia państwo „zamyka kranik z pieniędzmi” i czeka na jej uchwalanie i ogłoszenie. Mówiąc wprost jest po prostu niemożliwe i niedopuszczalne – podkreśla dr Tyniewicki.
I przypomina o art. 219 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym wobec nieogłoszenia ustawy budżetowej przed dniem 1 stycznia podstawą gospodarki finansowej jest projekt ustawy przedłożony przez Radę Ministrów – ten, który powinien zostać przedłożony do 30 września roku poprzedzającego właściwy rok budżetowy. - Przyjmując na chwilę stanowisko, że zasada dyskontynuacji obowiązuje w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej, a więc przedłożony Sejmowi IX kadencji projekt budżetu na 2024 r. przez rząd Mateusza Morawieckiego „się zdyskontynuował” – jak zresztą stwierdził Marszałek Szymon Hołownia, to co będzie stanowić podstawę gospodarki finansowej państwa w przypadku gdy ewentualnie nowo powołany rząd Donalda Tuska nie zdąży przedstawić nowego projektu do 31 grudnia br.? Czy w takim wypadku państwo może pozostawać bez podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej od 1 stycznia? Jak już wcześniej wspomniałem – jest to niedopuszczalne – przekonuje.
Jak należy liczyć termin na uchwalenie budżetu na przyszły rok?
Odrębna kwestia, to jak liczyć ów czteromiesięczny okres na uchwalenie budżetu, czyli od kiedy należy liczyć owe cztery miesiące na uchwalenie ustawy budżetowej i przedłożenie jej prezydentowi do podpisu - czy od wykonania inicjatywy nowego rządu, która powinna być wykonana do końca roku, czy też od 29 września, czyli od dnia wniesienia projektu budżetu przez poprzedni rząd. Na dylematy z tym związane zwraca uwagę dr Paweł Sadowski. - Pamiętać należy, że kilka dekad temu prezydent Kaczyński uznał, że termin należy liczyć od dnia wniesienia projektu budżetu po raz pierwszy. Konstytucja w tym zakresie jest nieprecyzyjna i w moim odczuci wymaga doprecyzowania. Przy czy ja niestety, wbrew koncepcji pana prezydenta jestem zwolennikiem konieczności ponowienia inicjatywy i tym samym obliczania terminu od dnia jej zrealizowania – mówi dr Sadowski.
Dr Marcin Tyniewicki jest natomiast zdania, że w odniesieniu do uregulowanego w art. 225 Konstytucji 4-miesięcznego terminu przedłożenia uchwalonej ustawy prezydentowi do podpisu, nie ma luki prawnej w kwestii, od jakiego momentu należy ten termin liczyć. - Tu Konstytucja jest właśnie precyzyjna, ale należy spojrzeć jeszcze na inne jej przepisy – uważa.
Dr Bartosz Kubista wskazuje z kolei na art. 222 Konstytucji, który stanowi, że choć Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny, to w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. – Z taką sytuacją, w której w grę wchodzi ów wyjątkowy przypadek mamy do czynienia teraz – mówi. Wskazuje przy tym na brak spójności w dotychczasowej praktyce i przypomina dwie sytuacje sprzed lat: rząd Jerzego Buzka, który przejął projekt rządu Włodzimierza Cimoszewicza i tylko złożył do niego autopoprawkę oraz premiera Leszka Millera, który po wyborach złożył w Sejmie nowy projekt ustawy budżetowej.
– Jak widać są dwa podejścia. Osobiście uważam, że jeżeli mająca większość w Sejmie opozycja parlamentarna przejmie władzę, to po uformowaniu nowego gabinetu będzie mogła złożyć projekt nowego budżetu na rok 2024. I od tego momentu będzie biegł termin czteromiesięczny na jego uchwalenie. Osobiście nie widzę przy tym ryzyka skrócenia kadencji Parlamentu, skoro art. 222 Konstytucji mówi o późniejszym złożeniu projektu – podkreśla dr Bartosz Kubista. I dodaje: - Wywodzenie z art. 224 Konstytucji uprawnień prezydenta do skrócenia kadencji Parlamentu i ogłoszenia przedterminowych wyborów w tej sytuacji byłoby niewłaściwe. Przepisy Konstytucji nie są zawieszone w próżni i również służą jakimś celom. Przywoływany przy tej okazji art. 225 Konstytucji, zgodnie z którym, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu, powinien znaleźć zastosowanie wówczas, kiedy sejmowa większość na skutek kłótni nie jest w stanie uchwalić ustawy budżetowej. Nie w przypadku dyskontynuacji prac parlamentu nad projektem zgłoszonym przez poprzedni rząd przed wyborami.
Czytaj też w LEX: Łukowiak Dominik, Ustawa okołobudżetowa w systemie gospodarki finansowej państwa. Charakter prawny i funkcje instytucji >
Także dr Tyniewicki wskazuje na art. 225 Konstytucji, zaznaczając, że przewiduje on uprawnienie, a nie obowiązek, skrócenia kadencji Sejmu przez prezydenta wobec nieprzedłożenia mu uchwalonej ustawy budżetowej w ciągu 4 miesięcy od dnia skierowania projektu Sejmowi przez Radę Ministrów i może mieć on kluczowe znaczenie w obecnej sytuacji politycznej. 29 stycznia upłynie 4-miesięczny termin od przedłożenia projektu ustawy budżetowej Sejmowi poprzedniej kadencji przez rząd Mateusza Morawieckiego. Wobec tego pojawia się pytanie, czy z ewentualnej możliwości skrócenia kadencji obecnego Sejmu nie skorzystałby prezydent Andrzej Duda, oczywiście gdyby wskazany termin 4 miesięcy nie został dochowany. - Takie ryzyko istnieje wobec prezentowanego przeze mnie stanowiska nieobowiązywania zasady dyskontynuacji w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej – przyznaje.
Co zatem może zrobić parlamentarna większość?
Zdaniem prof. Marka Chmaja, budżet przygotowany przez rząd premiera Morawieckiego można jeszcze zmodyfikować, pracując nad nim w Sejmie i w Senacie, ale nowego projektu już nie uda się zrobić. Zatem trzeba będzie wnosić projekt poprzednika, ale zawsze będzie można znowelizować ustawę budżetową. – Tyle tylko, że do nowelizacji prezydent może zgłosić weto. Do samej ustawy budżetowej nie może. To jest jedyna ustawa, której prezydent nie jest w stanie zawetować – zaznacza.
- Cały czas uchwalenie ustawy budżetowej w terminie 29 stycznia 2024 r. jest jak najbardziej realne i wydaje mi się w obecnej sytuacji racjonalne, chociażby w kontekście zastosowania sankcji skrócenia kadencji Sejmu na podstawie art. 225 Konstytucji - dodaje dr Marcin Tyniewicki.
Czytaj też w LEX: Minich Dobrochna, Dokąd zmierza demokracja? Rozważania na kanwie polskiej praktyki legislacyjnej >
Kto ma ponownie wnieść projekt budżetu do Sejmu?
W opinii prof. Marka Chmaja, projekt ustawy budżetowej na 2024 r. do Sejmu ponownie może wnieść nowy rząd mający większość parlamentarną. – Może go wnieść także Morawiecki, ale jak tego nie zrobi, to nic mu nie grozi – zauważa.
Czytaj też w LEX: Kuca Grzegorz, Problem deprecjonowania budżetu państwa >
Z opinią tą nie zgadza się jednak dr Paweł Sadowski. - Jeżeli obecny prezes Rady Ministrów nie wykona inicjatywy ustawodawczej w zakresie złożenia projektu ustawy budżetowej po jego powołaniu, czyli do poniedziałku, 11 grudnia, to jest zagrożony odpowiedzialnością konstytucyjną – uważa dr Sadowski.
Według niego, to jest bardzo prosta rzecz, bo jest to niewykonanie inicjatywy ustawodawczej, do której Rada Ministrów jest zobligowana. - Skoro taki rząd został powołany przez pana prezydenta, to pierwszym podstawowym obowiązkiem tego rządu w momencie objęcia władzy jest wykonanie inicjatywy ustawodawczej w zakresie projektu ustawy budżetowej, która jest podstawową ustawą regulującą funkcjonowanie państwa. Zaniechanie nie pozostaje zatem bez wpływu na kwestię odpowiedzialności konstytucyjnej – wskazuje dr Paweł Sadowski. I dodaje: - Dlatego właśnie naszą konstytucję należałoby w tym zakresie zmienić, co nie jest w odniesieniu do tej materii skomplikowane. Wyjścia są dwa: albo uznać, że wykonanie inicjatywy ustawodawczej ma charakter jednorazowy i zmiana rządu po 30 września nie rodzi konsekwencji w postaci obowiązku ponowienia inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy budżetowej, co byłoby jedynie problematyczne dla nowej Rady Ministrów i jej ewentualnie ograniczonego czasu na zgłaszanie poprawek do projektu, lub też - wprost przeciwnie – dać możliwość nowemu rządowi wniesienia nowego projektu tej ustawy, a obowiązek ten byłby do zrealizowania po jego powołaniu. W takim przypadku problem stanowiłby termin powołania rządu np. już po nowym roku.
Dr Sadowski nie ma jednak wątpliwości, że za zaniechanie inicjatywy ustawodawczej odpowiadać powinien minister finansów oraz prezes Rady Ministrów.
Czytaj też w LEX: Kotowicz Bartosz, Czy w Polsce nastąpiła „inflacja” funkcji redystrybucyjnej państwa? Wnioski z badań polskiego ustawodawstwa >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.